Hacia Un Nuevo Pacto 1c1v5l

Este libro no podrá ser reproducido, ni total ni parcialmente, sin el previo permiso escrito del editor. Todos los derechos reservados.

© 2021, Óscar Landerretche

Derechos exclusivos de edición:

© 2021, Editorial Planeta Chilena S.A.

Avda. Andrés Bello 2115, 8º piso, Providencia, Santiago de Chile

Imagen de portada: Isabel de la Fuente

Diagramación: Ricardo Alarcón Klaussen

1ª edición: mayo de 2021

ISBN edición impresa: 978-956-360-920-2

ISBN edición digital: 978-956-360-921-9

Diagramación digital: ebooks Patagonia www.ebookspatagonia.com [email protected]

Contenidos

Introducción: La ideología chilena

Tres partes de un desafío:

El problema de la desigualdad y el desarrollo El gráfico chispita La U invertida Los poderes fácticos Desarrollo frustrado Irse de hocico

El problema del gasto y los impuestos Les carga que les suban la carga El estudio de una pingüina Superricos Renta mala Renta buena

Malas noticias

El problema del “modelo” chileno ¡Que venga la modelo! El electrocardiograma de la economía Gato de chalet ¡Winter ya! El famoso extractivismo No importa el color del gato La trampa de la desigualdad La pandemia ¡Que se vaya la modelo!

Tres amenazas paralelas:

El modelo económico y social obsoleto Terapia chilensis Treinta pesos Como voy ahí

El desafío del cambio climático global

Gretanómics Y cuando se vacunó, Greta seguía allí Refugiados ambientales El agua de Chile

La amenaza tecnológica al trabajo Llegando tarde El dolor del cambio Hasta en las mejores familias

Tres patas del nuevo pacto:

Los derechos sociales garantizados El mito de Sísifo El mejor país para crecer y envejecer Más allá de las pensiones Reconstruir la educación pública Más allá del colegio

Los bienes nacionales de uso público Una comunidad de riqueza

El derecho del rey Cobre y litio Derechos de agua Cambia todo cambia Materia constitucional

Las empresas estratégicas del Estado Un margen Pedro Aguirre Cerda Más riesgo, mucho más riesgo Si se puede Dignidad nacional A reformar Desafíos en oportunidades Cobre verde Codelco Tech Más allá de Codelco El oro blanco Un ABC imposible Todas las verdades se tocan Talca, California, Alemania y Nueva York

Tech Square

Tres revoluciones:

Condiciones faltantes

Una revolución ética de lo privado Rituales éticos Más Hegel menos Gramsci

Una revolución ética de lo público Show me the money ¿De confianza o confianzudos? La carrera funcionaria La reforma del Estado

Una revolución cívica constitucional Nacido el 19 de octubre Adecuaciones constitucionales La constitución de Oscarlanda

Tres apuestas estratégicas:

La advertencia de Marx

Vocación de vanguardia

Una economía verde y una sociedad sustentable Ciclistas contentos Aqua Augusta Más Pigou menos Coase

Una economía laboral y una sociedad del trabajo Temporadas tempestuosas De flores bordado El código de Pepe Las cuarenta horas

Una economía científica y una sociedad del conocimiento Escolatina Gobernar es educar

Conclusión: Chile, un caso de desarrollo... posible

Referencias

Encuéntranos en...

Otros títulos de la colección

Índice de gráficos

Gráfico 1a: El gráfico chispita

Desigualdad y PIB per cápita en Chile, 1987-2017

Gráfico 1b: Desigualdad estructural

Desigualdad en Chile 1957-2020

Gráfico 2: El camino hacia cero crecimiento

Crecimiento económico en Chile 1987-2021

Gráfico 3: Poco penseque

Investigadores por millón de habitantes y gasto en ciencia, investigación y desarrollo como porcentaje del PIB, 40 países

Gráfico 4: Menos productividad

Productividad total de factores de Chile, 1990-2019

Gráfico 5a: Exportaciones que ya no crecen

Exportaciones de Chile por sector, 1962-2018

Gráfico 5b: El sueldo de Chile

Participación sectorial de las exportaciones de Chile, 1962-2018

Gráfico 6: Cambia todo cambia

Participación sectorial de las exportaciones de Irlanda, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda, 1962-2018

Introducción

La ideología chilena

Hay a lo menos cuatro falacias que han reinado en el discurso de las élites chilenas por demasiadas décadas, particularmente entre las élites empresariales. Esas falacias se resumen en las siguientes proposiciones:

Primero, la libertad es sustituta de la igualdad.

Segundo, la igualdad de oportunidades es separable de la de resultados.

Tercero, la meritocracia es separable de la solidaridad.

Cuarto, la empresa es posible sin Estado.

Estas falacias tienen sustento ideológico, es decir, reflejan una manera de ver el mundo y un deseo de cómo “debiera” ser; no son, necesariamente, reflejo de cómo “es” el mundo. Una de las estrategias de los partidarios de esta visión ha sido presentar estas falacias como verdades científicas o fenómenos de la realidad, es decir, evidentes, forzosos e inevitables.

Pero no lo son.

Primero, la crisis global de la democracia liberal ha demostrado que la igualdad no es sustituta de la libertad, sino que es complementaria. Hasta los más conservadores reconocen que la desigualdad económica y cultural es la base del resurgimiento contemporáneo del nacionalismo, chovinismo, racismo, populismo, autoritarismo y la violencia en la política. No es posible, ni sustentable, una sociedad libre sin que esta se encuentre fundamentada y estructurada en torno a estándares básicos de igualdad. La libertad involucra que cada uno de nosotros sea libre de construir su vida como quiera y tenga derecho a competir en el espacio que escoja por un rol y por un estatus. La libertad, la naturaleza humana y la lógica de las jerarquías sociales, culturales, científicas y económicas implican que no todos son ganadores: hay quienes tienen más o menos éxito en diferentes planos de sus vidas. Si ese concurso, en libertad, al que somos invitados por la sociedad liberal, no es percibido como “justo”, esto es, como partiendo de una base mínima de igualdad, no producirá resultados legítimos. Si los resultados no son legítimos, el concurso tampoco lo es. La igualdad, por ende, desde un punto de vista político, no es sustituta de la libertad, es complementaria. La mecánica de la libertad y la competencia, en cualquier tipo de sociedad (particularmente en el capitalismo contemporáneo), tiende a generar jerarquías y profundizar la desigualdad; es decir: la libertad “produce” desigualdad. Es una paradoja frecuente en la sociedad humana: una virtud “destruye” otra, algo que necesita. El desafío de la política moderna es, en gran medida, istrar este problema. Pero la ideología chilena propugna que este problema, esta tensión, este desafío, no existe: la libertad y la igualdad son opciones entre las que hay escoger, y usted será de izquierda o derecha dependiendo de la opción que decida tomar. Eso propone la ideología chilena.

Segundo, la igualdad de oportunidades es inseparable de la igualdad de resultados: la competencia, en libertad, es un fenómeno dinámico, intertemporal e intergeneracional donde el capital (financiero, social y cultural) es, frecuentemente, heredado. La libertad consiste, en gran medida, en emprender proyectos. A veces son proyectos empresariales, a veces no. A veces la libertad consiste en emprender proyectos educativos, culturales, científicos, deportivos, religiosos, de estilo de vida. Y siempre que uno emprende un proyecto involucra

ideas, recursos, esfuerzo y suerte. A uno le puede ir bien o mal dependiendo de estas cuatro cosas que, usualmente, son muy difíciles de separar: la idea puede ser buena o mala (hay que probarla para descubrirlo), la suerte puede ser buena o mala (primero hay que intentarlo), el esfuerzo podrá ser o no suficiente (eso se evalúa después) y los recursos de los que se dispone (financieros, sociales y culturales) podrán ser o no los adecuados. Por ende, si uno tiene una buena idea, capacidad de trabajo e incluso suerte, puede que el proyecto se vea frustrado por la ausencia de recursos o a ellos: la igualdad de oportunidades no es separable de la igualdad de resultados. La evidencia internacional lo demuestra de forma muy elocuente: los países más igualitarios son, a su vez, los de mayor movilidad social; los menos igualitarios tienden a ser estamentales, llenos de castas. Pero la ideología chilena propugna que no debiéramos preocuparnos de la igualdad de resultados y que lo importante es la igualdad de oportunidades. Aquellos que manifestamos preocupación por la igualdad de resultados seríamos defensores de la mediocridad, la flojera y el subdesarrollo, mientras que los partidarios de la igualdad de oportunidades defienden el esfuerzo, el mérito y, por ende, el progreso. Eso propone la ideología chilena.

Tercero, la meritocracia solamente es sostenible desde un punto de vista económico, cultural y político si está acompañada de solidaridad. Como sabe todo empresario, los proyectos más rentables y productivos son los más riesgosos. Esta no es una característica de la actividad empresarial solamente, sino de la vida: es cierto para las empresas y las finanzas, pero también para la política, el arte, el deporte e incluso las relaciones interpersonales. Esto implica que el mérito, esto es, el premio a los que se esfuerzan y trabajan duro, es insuficiente para incentivar el progreso. Y es insuficiente porque a veces los que no tienen éxito no fracasan porque no se hayan esforzado, sino porque tuvieron mala suerte o pobres condiciones de inicio. Y como queremos que todos lo intenten (porque solo así descubriremos talentos, tecnologías, proyectos e ideas nuevas), necesitamos hacernos cargo de lo que pasa con los que fracasan, con los que no lo logran, con aquellos a los que les va mal. Si ese sistema de protección no existe, menos gente correrá la carrera del mérito y más gente se refugiará (naturalmente) en proyectos de vida poco rentables, pero seguros. El problema es que por lo general (salvo quienes infringen leyes, incumplen contratos, etcétera) es muy difícil desentrañar las causas de un fracaso y establecer un sistema de protección adecuado. Sería necesaria una solidaridad al menos relativamente universal y diseñada de modo que no desincentive la meritocracia.

En otras palabras: la solidaridad que se necesita para incentivar la meritocracia debe hacerse de un modo que, a su vez, no la derrote. Esto implica un sistema de protección social generoso y, por ende, caro, pero además sensible a los incentivos y por ende difícil de diseñar (lo que lo encarece aun más). Pero la ideología chilena propugna que la solidaridad no es un insumo de la meritocracia, sino un gesto ético separable de la competencia y la libertad. Es natural, por ende, que la solidaridad esté entregada a la beneficencia, frecuentemente dominada por lógicas religiosas o mediáticas. La solidaridad no es un insumo esencial para que haya más meritocracia. Eso propone la ideología chilena.

Cuarto, no es posible el emprendimiento ni la empresa sin el Estado. Esto resulta evidente a los empresarios chilenos que han redescubierto las cosas que hace normalmente el Estado y que son habilitantes para que ellos puedan emprender. Es lamentable que tengan que asomarse al precipicio de la anarquía y la anomia para recordarlo, pero así ha ocurrido: durante mucho tiempo predominó en nuestro país, entre los empresarios, el discurso de Estado mínimo y la agenda política de debilitamiento y deslegitimación del mismo en distintas áreas. El Estado, cuando funciona bien, genera un conjunto de condiciones legales (propiedad, Estado de derecho, debido proceso, etcétera), de inversiones públicas (infraestructura, educación, etcétera) y de coordinación estratégica (políticas de desarrollo) que no son posibles de otro modo. Si el Estado no funciona bien, si hay corrupción, clientelismo e ineficiencia, esto no es una razón para achicarlo y debilitarlo. Más aun, es una razón para reformarlo y fortalecerlo. Rara vez eso terminará siendo más barato o involucrando menos recursos que antes, aunque estos se usen mejor. Como sabe cualquier persona a cargo de una empresa, los sistemas de control y la gestión de calidad cuestan plata. La reforma del Estado no lo achica. No es casualidad que las historias exitosas de desarrollo económico (capitalista) siempre han involucrado un rol muy importante del Estado y usualmente tienen Estados relativamente grandes. Pero la ideología chilena propugna que el Estado hace “crowding out”¹ de la actividad empresarial; que hace “picking the winners”² cuando intenta coordinación estratégica; y que inevitablemente será infectado por “rent seeking”³ por parte de “special interests” ⁴. Por ello, es mejor achicarlo a su mínimo. Eso propone la ideología chilena.

No hay ningún problema, realmente, con que usted sea partidario de esta ideología. Como toda ideología, representa un marco conceptual para pensar la realidad de acuerdo con ciertos parámetros éticos. Como toda ideología, tiene un “modelo” de la realidad para explicar y entender cómo funciona. Y por ende tiene una “teoría” de cómo “mejorar” la realidad de acuerdo con esos parámetros éticos. Quizás usted considera que cuatro atributos deseables de nuestro proyecto de desarrollo sean que en Chile escojamos efectivamente entre libertad e igualdad, que nos concentremos en la igualdad de oportunidades y no de resultados, que la solidaridad solo tenga una lógica de beneficencia y que se deje a la empresa desarrollarse sin Estado. Es un modo de pensar, es una filosofía política y una ideología que tiene diferentes nombres en diferentes partes del mundo: libertario, anarcocapitalista, minarquista, neoliberal, etcétera.

Se podría argumentar que en Chile se hizo un intento, durante la dictadura, de construir esa realidad a través de políticas muy concretas. Quizás una forma de medir y entender las políticas de la dictadura sea esta y no algo como el crecimiento económico o el desempleo. El profesor Ricardo Ffrench-Davis, por ejemplo, siempre nos recuerda que el desempeño de la dictadura en términos de crecimiento e inversión (métricas favoritas del sector empresarial) es pobrísimo. Una forma de entender esto es atribuirlo a falta de destreza o a la aplicación de doctrinas económicas equivocadas. Otra forma de entenderlo es considerando que se buscaba no solo crecimiento económico, sino la transformación del sistema económico, social y cultural de acuerdo con estas cuatro proposiciones. ¿Por qué? Bueno, porque forman parte de una visión ideológica.

Y, si usted quiere, uno podría incluso conceder que, durante los años de la Concertación y Nueva Mayoría, sea por acción, omisión o correlaciones de fuerzas adversas, no hubo mayor éxito en revertir y corregir muchos aspectos de estas políticas. Yo conozco personas que participaron de esos Gobiernos en forma muy comprometida, que se sienten orgullosos de muchas cosas logradas y que reconocen esta tarea pendiente. Muchos de ellos, en esos años, ya lo decían.

Una de las expresiones más palpables de la existencia de esta ideología chilena

es la actitud y posición del Gobierno actual que es, por cierto, de centroderecha y, por ende, cercano a las miradas y perspectivas predominantes en el empresariado. En los meses que han seguido al estallido social el Gobierno ha cambiado en forma muy significativa su política social y económica. De hecho, si uno revisa los proyectos de ley en materias tributarias o de pensiones, son muy diferentes de lo contemplado en el programa de Gobierno. Son más expansivos⁵, más caros y más parecidos a lo que podría haber propuesto el Gobierno de centroizquierda anterior. Negar esto sería un acto de poca honestidad e integridad intelectual. Sin embargo, lo propuesto por el Gobierno se queda corto en comparación con la escala de esfuerzos de gasto social y expansión del sistema de protección y redistribución social que se necesita. Es posible que una de las razones de ello sea que aún predomine la ideología chilena: la idea de que la expansión de la acción del Estado, de la solidaridad, protección y redistribución social, necesariamente tienen que conllevar un costo para el emprendimiento, la meritocracia y la libertad. Una manera de entender, quizás, una de las diferencias centrales entre el pensamiento de este autor y la visión predominante en el Gobierno actual es que ellos parecen creer que no hay forma de evitar ese costo, que la expansión de la acción del Estado y del gasto social, hágase como se haga, se contrapone a los valores expresados en la proposiciones de más arriba; el autor, en cambio, cree que hay mucha evidencia comparada que permite afirmar que existen formas de hacer esto, mejores y peores, pero que algunas de las mejores son funcionales a la expansión de la libertad, la meritocracia, el esfuerzo y el emprendimiento.

Una y otra vez, en foros de diferente tipo y en redes sociales, uno se topa con personas que de una forma u otra expresan la idea de que las posiciones de izquierda, necesariamente, prefieren más igualdad, aunque esto tenga un costo de crecimiento. Te dicen: “Mira, si me haces escoger entre una sociedad pobre pero igualitaria o una rica pero desigual, yo prefiero lo segundo”. Si usted es de esas personas, le voy a conceder que exista gente en la izquierda que piensa eso. De hecho, uno de los efectos culturales de la ideología chilena ha sido la “neoliberalización” de una parte de la izquierda más radical, que efectivamente piensa así, como la “derecha” necesita que piense. Una de las expresiones más evidentes de ello es que cuando uno propone el tipo de estrategia que expone este libro, aparece una posición reactiva, muy emocional, casi una reacción instintiva en ciertos sectores de izquierda cuya lógica es básicamente que, si uno propone algo que es bueno para el emprendimiento y el desarrollo, “tiene” que

ser malo para la igualdad y para superar lo que llaman neoliberalismo. Concedo que existe esta forma de pensar. Yo mismo he tenido que debatir contra ella muchas veces, pues la considero equivocada.

Lo que no le voy a conceder es que la mayoría de las personas de izquierda piensen esto (no me parece que sea así), tampoco le voy a conceder que la experiencia comparada internacional muestre que haya que tomar esta disyuntiva (no lo muestra) y menos que eso sea lo que proponen este autor y este libro.

Usted es libre de creer o no que lo que se propone en este texto es factible, posible o probable. No sería justo, sin embargo, describir lo que se dice en este texto de acuerdo con esa disyuntiva del tipo Guerra Fría en la que se sienten tan cómodos los sectores más extremos de la política de nuestro país. Este autor no solo piensa que sí es posible, sino que además profesa (junto con muchos colegas economistas) que existe no solo la evidencia comparada internacional, sino el conocimiento técnico de cómo formular esa estrategia.

La mala noticia para nosotros, los que simpatizamos con lo expuesto en este libro, es que las ideas que componen la ideología chilena no son solamente un cuerpo lógico, no son una materia académica, no son una hipótesis científica constantemente desafiada por el método de falsificación empírica que nos enseñó Karl Popper ; no, ese cuerpo de ideas es una ideología.

La mejor explicación que conozco hasta ahora acerca de qué es una ideología se debe al filósofo Slavoj Žižek⁷ y está basada en una famosa frase de Donald Rumsfeld (quien fue secretario de Defensa del Gobierno de G.W. Bush) formulada cuando explicaba estrategias de inteligencia. La frase es:

Los informes que dicen que algo no ha sucedido siempre son interesantes para mí, porque, como sabemos, hay cosas que sabemos que sabemos. También

sabemos que hay cosas que sabemos que no sabemos. Pero hay, además, cosas que no sabemos que no sabemos. Y durante la historia de nuestro país y de otras naciones libres, esta última categoría ha tendido a ser la más difícil de todas.

Žižek, en varias conferencias y publicaciones, ha destacado que falta una categoría: las cosas “que no sabemos que sabemos” y que “gobiernan” nuestra forma de pensar y actuar, de algún modo, más allá de nuestra voluntad. Esas cosas “que no sabemos que sabemos” nos parecen naturales, nos parecen que son la forma que tiene el mundo y ya. A eso, Žižek lo llama “ideología”.

La ideología chilena es así, forma parte de las convicciones de muchos actores relevantes de la sociedad. No solamente de aquellos a quienes les conviene o para quienes es funcional sino también a sus supuestos opositores que, como hemos visto, frecuentemente actúan y opinan como convencidos de esa ideología, aceptando el absurdo rincón en que esta los sitúa.

Como es una ideología, es muy difícil de cambiar: requiere cuestionar, continuamente, aquellas cosas que muchos de nuestros ciudadanos y líderes creen saber con total seguridad, e invitarlos a considerar otras formas de ver el mundo, otros parámetros de la realidad.

Una cosa me tranquiliza: el cambio ideológico al que estoy invitando, en lo que respecta a la estrategia de desarrollo, tiene una diferencia fundamental con otros que están siendo propuestos y publicitados en el marco del estallido social. En este libro no proponemos adherir a una utopía, no proponemos adherir a un experimento social, no proponemos adherir a sueños; más bien, proponemos adherir a una visión de mundo y a un pragmatismo económico al servicio del desarrollo y la equidad, que ha funcionado en muchas partes del mundo. Proponemos adherir no a un sueño de otro mundo, sino a una realidad alternativa, pero posible.

Yo voté “Apruebo” y “Convención Constitucional” (electa por unanimidad) en el plebiscito del 25 de octubre del 2020.

En las elecciones para escoger delegados a la convención, mi voto es por alguien de valores socialistas, democráticos y liberales, pero que entiende que estamos construyendo un contrato social inclusivo y funcional. No respaldaré, en esta y en otras elecciones, a candidatos que piensan representar posiciones utópicas y maximalistas. El ejercicio de elaboración de una Constitución consiste, esencialmente, en la posibilidad de escribir las reglas de juego de nuestra democracia. Eso implica que una mayoría muy grande debe estar de acuerdo con esas reglas y, por ende, no es útil ni correcto imponer las reglas favoritas de un bando mayoritario que ni de cerca es unánime sobre una minoría significativa. Es quizás demasiado ambicioso creer que la futura Constitución será, realmente, la casa de todos. Es improbable, siempre habrá disensos respecto al acuerdo que se logre. Sin embargo, es fundamental que esos disensos sean mínimos y que el respaldo a las reglas democráticas que emerja del proceso constituyente sea muy mayoritario.

Pero el problema no termina ahí. No termina con la elección de una convención constitucional, la elaboración de un nuevo texto y su eventual aprobación en el plebiscito de salida.

Para que una nueva Constitución no resulte un fiasco político y social dependemos críticamente de lo que haga el siguiente Gobierno que elijamos; quizás dependemos, incluso, de las próximas dos o tres istraciones.

Esa istración tendrá muchas tareas difíciles y simultáneas en las que se juega el futuro de Chile. Muchas de estas tareas se delinean y analizan en este libro.

Entre otras cosas, el próximo Gobierno va a tener que:

• Implementar las reformas institucionales y legales que serán resultado de la nueva Constitución, adecuando esos cuerpos legales e instituciones al nuevo texto constitucional. Esto implica cambios en la forma en que se gestionan muchas partes del Estado y en la forma en que trabajan muchos servidores públicos. • Construir un pacto político que sustente un proceso de reconciliación nacional en torno a las Policías. Ese proceso tiene pasos que ya hemos recorrido en nuestra historia: verdad, diálogo, justicia y reconciliación, pero también tiene sus particularidades. • Asociado a lo anterior deberá pactar políticamente una reforma integral a Policías, Fiscalías y Juzgados, que recupere la legitimidad perdida por estas instituciones durante el estallido social, pero también durante muchos años, como resultado de una secuencia de escándalos de corrupción e incompetencia. • Pactar, diseñar, aprobar e implementar una expansión significativa del sistema de redistribución y protección social, particularmente lo que respecta a una vejez digna: pensiones, remedios, ambulancias, cuidado para adultos no autovalentes, vacaciones, etcétera; a una niñez feliz y segura para todos los niños y en el apoyo a los hogares más vulnerables, como los hogares monoparentales. • Implementar un proceso de descentralización territorial coherente, con elección de nuevos gobiernos territoriales y con las reglas que la nueva Constitución suponga para esos gobiernos regionales. • Implementar un proceso de diálogo social, inversiones urbanas y nuevas instituciones vecinales para recuperar espacios y servicios públicos que se han deteriorado durante el estallido social, pero también, con la misma metodología y recursos, recuperar espacios y servicios públicos históricamente abandonados por el Estado (en barrios y poblaciones). • Implementar un proceso de diálogo comunitario abierto, acompañado de recursos frescos para reencauzar colegios públicos en su función educativa, terminar con la dinámica de conflictos y empezar a cerrar brechas con colegios privados.

• Convertir el sistema de universidades del Estado en un sistema gratuito integrado y meritocrático, con propedéuticos, bachilleratos y politécnicos de entrada y universidades con sistemas de asenso interno a través de licenciaturas, maestrías y doctorados, que permitan a estudiantes abrir su mirada, cambiar sus intereses, adaptar su carrera al descubrir su vocación y remediar los déficits heredados. • Pactar una agenda tributaria de largo plazo, esto es, una secuencia de cambios tributarios paulatinos pero predecibles de escala muy significativa, que financie los gastos adicionales del fisco con la gradualidad requerida, pero con responsabilidad fiscal estructural. • Implementar una estrategia de pactos de desarrollo consistente en acuerdos de inversión, producción, empleo y distribución de utilidades entre empresas, Estado, sindicatos y comunidades, fundamentados en compromisos de todas las partes y valor compartido.

Como se puede ver, el próximo Gobierno tiene una agenda super difícil y desafiante. Pero además es una agenda que, por su carácter, corresponde a una coalición de centroizquierda, progresista y que combine las miradas del socialismo democrático, de los socialdemócratas, del humanismo cristiano, de los social-liberales y de los liberales igualitarios. Lo que quisiera enfatizar es que en el éxito de esa agenda de Gobierno se jugará, en gran medida, la legitimidad del proceso constituyente.

Esto es imposible sin una coalición política amplia, en la que no haya ambigüedades en compromisos con valores democráticos, libertad de expresión, derechos humanos (de todos, no solo de los propios), debido proceso y Estado de derecho.

En la actualidad no se observa nada que se aproxime a ese tipo de coalición. Lo que se ha visto, en cambio, es balcanización, propensión a las purgas, infantilismo político, adicción a la frivolidad comunicacional, falta de rigor en el análisis de políticas, infatuaciones violentistas o complicidad pasiva con quienes

hacen aspavientos de ello. Quienes queremos que sea exitoso este proceso de cambio social nos aferramos a la esperanza de que esto efectivamente cambie y le adjudicamos potencial a los procesos electorales y deliberativos que contiene el proceso constituyente. Quizás, esperamos, en ese proceso se comience a producir un tipo de conversación que conduzca a la construcción colectiva de un proyecto político que contenga aquello que trata este libro: una estrategia de desarrollo. Lo hemos escrito para contribuir a este proceso.

El libro se organiza en cinco secciones, cada una de ellas tratando una terna de desafíos, amenazas, requerimientos estratégicos, cambios revolucionarios y apuestas económicas que Chile podría hacer. Partimos haciendo un diagnóstico sobre el estancamiento de lo que popularmente se describe como el “modelo” chileno, particularmente en lo que respecta a su empeoramiento estructural de desempeño tanto en crecimiento como en equidad. La segunda sección analiza tres amenazas urgentes sobre el país: la obsolescencia de nuestro pacto social, la emergencia climática global y las crecientes amenazas tecnológicas al trabajo. La tercera sección analiza las tres partes que debiera tener un nuevo pacto de desarrollo para Chile: los derechos sociales garantizados, el trato que debemos dar a los bienes nacionales de uso público y el rol que debemos otorgarles a las empresas estratégicas del Estado. La cuarta sección discute tres cambios revolucionarios que se requieren para que lo anterior sea viable: una revolución ética en lo privado, una revolución ética en lo público y una revolución cívica que se está expresando en el proceso de cambio constitucional. La quinta y última sección delinea tres apuestas estratégicas que Chile podría tomar para orientar sus políticas públicas y su estrategia de desarrollo: una economía verde, una economía laboral y una economía científica. En la conclusión intentamos delinear en forma telegráfica cómo podría uno imaginar esta estrategia en forma concreta.

Comencé a escribir Un nuevo pacto después del estallido social y lo desarrollé durante la pandemia en la biblioteca de mi casa que ha sido mi oficina y sala de clases durante todo este periodo. Quiero agradecer a mi editor Juan Manuel Silva Barandica, a mi amiga Javiera Parada y a Ghislaine Tisné, la directora ejecutiva de UEconomía de la Universidad de Chile que, quizá sin darse cuenta, impulsaron la producción de este libro insistiendo una y otra vez —tras escuchar

seminarios y entrevistas en que yo delineaba algunos de los argumentos compilados acá— que este texto debía escribirse.

Quiero agradecer el apoyo de Martín Rebolledo Jaure, viejo ayudante de cursos y de investigación que a estas alturas se ha convertido en un colaborador muy cercano y prometedor economista. Martín sirvió de editor y corrector, apoyando con investigación de contenidos y cifras. Hizo un gran trabajo, como verán.

Quiero agradecer la ayuda de mis equipos de ayudantes de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile que me ayudaron a sostener el enorme esfuerzo docente que hubo que desplegar durante el año 2020 y sin cuyo apoyo, responsabilidad y enorme profesionalismo este libro hubiera sido imposible: Catalina Vidal Riquelme, Flavia Mosciatti Recart, Jorge Ignacio Frei, María Jesús Negrete, Marco Corrales, Paulette Alarcón, Pedro Schilling, Sofía Trucco, Maite Azúa, Giovanni Villa Salas, Joaquín Urria, Manuela Escobar Urrejola, Claudia Leiva Hidalgo, Roberto Beltrán Infante, Andrés Berríos Etcheberry, Sebastián Chacón, Pedro Cubillos Ramdohr, Ivo Farfán, Diego Galleguillos, Paula González, Macarena Gutiérrez Álvarez, María Jesús Hermosilla, Jhovan Kesternich, Anton Kullak, Fran Aoi Montecinos, Sebastián Muena Cortés, Bernarda Muñoz Astudillo, Cristina Persico, Daniel Piquer, Amanda Rodríguez Núñez, Valentina Rojas, Joaquín Sierpe e Ignacia Ulloa. Además quiero agradecer muy especialmente a mis ayudantes coordinadores que conscientemente tomaron roles y asumieron trabajo adicional para despejarme espacio mental y energías para este ejercicio: Fernanda Eterovic, Miranda Álvarez Rauld, Miguel del Valle Fuentes, Guido Osorio Salinas, María José Lederman y Carolina Held Hasson.

Finalmente, quiero agradecer el apoyo de mi señora y compañera Patricia Medrano Vera (la Patita) que porfiadamente me obligó a trabajar en este texto cada vez que veía declinar y decaer el propósito y la energía. Sin su insistencia cotidiana esto no se habría realizado y sin su atención y oído para probar muchos de los argumentos, tampoco podríamos haber terminado. Su ayuda en la producción de varias de las cifras y respaldos técnicos de este texto fue esencial

(de algo tiene que servir estar casado con una Ph.D. en Economía y experta en estadísticas). Quiero agradecer a mi padre Óscar Landerretche Gacitúa y mi madre Trini Moreno Soto con los que discutí en extenso muchos de los temas y que lo pasaron tan mal este año. Quiero agradecer a mi suegra María de la Luz Vera, a Nicolás Castillo y a Catalina Jofré sin cuyo compromiso, generosidad y cariño hacia esta casa y sus niños, no habríamos podido sobrellevar este periodo. Quiero agradecer a mis hijos: Óscar, Andrea, Matilde y Pedro por ayudar a sostener el espacio de concentración necesario para este ejercicio en un difícil contexto de cuarentenas, encierro y clases en casa vía plataformas virtuales.

Finalmente quiero dedicar el libro a Pedro Medrano Rojas, mi suegro, a quien perdimos el año pasado. Don Pedro fue un abogado y diplomático chileno que dedicó su vida a luchar por la democracia en Chile y en contra de la guerra y el hambre en todo el mundo. Durante buena parte de su exilio trabajó por recuperar la democracia en Chile por la vía de conseguir fondos internacionales de ayuda para organizaciones y medios de la oposición a la dictadura. Luego, instalados los Gobiernos democráticos, participó del proceso de paz de El Salvador, siendo el embajador de Chile allá. Su rol es reconocido por diversos actores de ese país. Las últimas décadas las dedicó a combatir el hambre en todo el mundo, pero particularmente en América, India y África, ejerciendo altos roles directivos en el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas, organización que lo llenaba de orgullo y que alcanzó a ver galardonada con un Premio Nobel de la Paz el año pasado. Era una persona enormemente importante en mi vida. Constantemente conversamos de los temas públicos, políticos y culturales del país, incluyendo muchos de los que aparecen en este libro.

Su costumbre era aparecer en la biblioteca de mi casa con un libro que acababa de terminar y su frase “¿tienes un segundo? ... Creo que quizá te podría interesar”, lo que en realidad significaba que era algo que yo debía leer y que me iba a servir para aquello que estaba haciendo. Usualmente era una biografía política, un libro de historia o un ensayo bien complicado sobre asuntos políticos, económicos o sociales. Le estoy eternamente agradecido y este texto es, en gran medida, legado suyo también.

Honor y gloria, don Pedro.

Tres partes de un desafío

El problema de la desigualdad y el desarrollo

El gráfico chispita

Chile carga, a lo largo del viacrucis que es la historia de las naciones, con una pesada y antigua cruz: el problema histórico y estructural de la desigualdad. Ese problema tiene raíces profundas en nuestro origen como nación, por allá muy lejos, en las brumas mitológicas de nuestro pasado colonial, pero se expresa todavía hoy, y ya hace demasiado tiempo, en nuestra cultura, en la forma en que nos comportamos, en los acentos con que hablamos el idioma, en los modismos y palabras que escogemos para referirnos a cosas cotidianas, en la forma de vestir, comer y vivir. Chile tiene una cultura de la desigualdad, tan arraigada y profunda que en ocasiones se hace difícil distinguirla y separarla del intrincado telar que representa lo que somos como nación.

Un error que cometen comentaristas y analistas públicos consiste en decir que la desigualdad de ingresos y riquezas no es, realmente, la fuente del malestar social actual. Algunos incluso llegan tan lejos como para afirmar que en ninguna encuesta aparece la desigualdad como una prioridad o principal preocupación de la ciudadanía. Esto, que podría ser cierto desde un punto de vista estadístico, contiene una falacia: el camuflaje de una mentira.

Es cierto que la desigualdad no es declarada usualmente como prioridad en las encuestas de opinión pública. Sin embargo, sí aparecen, en forma muy prominente, expresiones concretas de la desigualdad: bajos salarios y pensiones, carestía y vulnerabilidad, precariedad y abuso laboral, riesgos catastróficos al enfrentar la vejez y la enfermedad. Estas preocupaciones, que sí inquietan a la población y que sí aparecen en encuestas, son la expresión práctica y concreta de la desigualdad de ingresos y riqueza. A veces, algunos de estos fenómenos tienen causas adicionales: a veces es la productividad, a veces los defectos del sistema de educación o de los mecanismos del Poder Judicial, a veces es el subdesarrollo de nuestro mercado de capitales, a veces la precariedad de nuestra cultura

empresarial. Todo eso puede ser verdad, pero no se puede negar que cada uno de esos problemas es empeorado por la desigualdad. Más aun, las desigualdades, muchas veces, son un impedimento para las soluciones. La desigualdad es la causa de la enfermedad, el origen de ella. El enfermo de cáncer quiere sanarse del dolor que siente, esa es su prioridad, eso es lo que dirá en la encuesta, pero la causa profunda de sus problemas no es el dolor, ni siquiera el tumor que le pueden llegar a detectar y luego extirpar. La causa del dolor y del tumor es su hábito de fumar; más aun, los problemas y ansiedades, las características de su estilo de vida que sostienen su adicción. Esa es la verdadera causa. Quizás un médico lo salve esta vez, pero solo por un tiempo, hasta que sus hábitos de vida y sus adicciones crónicas lo vuelvan a enfermar.

Chile sufre de desigualdad crónica, parecida en su dinámica a una enfermedad que vuelve y vuelve, de la que el paciente se salva una y otra vez con soluciones temporales, pero sin abordar el problema de fondo ni lograr una solución definitiva. En ciertos periodos la prosperidad y estabilidad (a veces generada por nosotros, otras veces importada) han generado una sensación de bienestar; pero la enfermedad sigue ahí, como una espada de Damocles sobre nuestro proyecto republicano.

Del mismo modo: las pensiones, los salarios, los remedios, los precios del agua, electricidad y transporte, las deudas de la educación y tantas cosas más son el tumor, el síntoma; la causa original de este tumor, la enfermedad que los causa o que nos impide convalecer es la desigualdad; asimismo, la razón profunda, el origen del problema es, en verdad, nuestra cultura de la desigualdad.

Si usted atiende los debates políticos y públicos sobre la desigualdad en Chile, va a oír cosas que le sonarán contradictorias. Va a escuchar a un grupo de personas decir que Chile ha mejorado en su equidad durante las últimas tres décadas y otros que dirán que no se ha mejorado nada o incluso se ha empeorado. Unos dirán que el periodo histórico que vivimos después del fin de la dictadura es el mejor periodo de toda nuestra historia republicana; otros dirán que no, que “no son treinta pesos, son treinta años”, implícitamente afirmando

que incluso la dictadura fue mejor que los Gobiernos democráticos de la transición. Cada uno de estos grupos buscará mostrarle a usted cifras que apoyan esa manera de juzgar la historia; por ejemplo, elaborando nuevas formas de calcular la desigualdad, tomando en cuenta unas cosas u otras y que llevan agua al molino particular de quien está hablando. Por alguna razón, resulta necesario desde un punto de vista comunicacional (para quienes quieren defender el modelo capitalista contemporáneo chileno) el poder decir que la desigualdad está mejorando y que se solucionará naturalmente si se deja crecer un tiempo la economía. Por otro lado, aparentemente resulta necesario, para quienes quieren cambiar el modelo, poder decir que la desigualdad no ha mejorado nada o incluso que ha empeorado. Ambos grupos necesitan que la realidad sea tan extrema y caricaturesca como las propuestas que buscan defender. La política del meme no aguanta sutilezas.

La firme es que ambas posiciones tienen algo de verdad y algo de mentira. La buena noticia es que no es necesario comprarse completamente ninguna de estas dos posiciones, ni hacer acrobacias estadísticas para tener una visión balanceada y realista del problema de la desigualdad en Chile. Sí, nuestro país ha mejorado en sus indicadores de igualdad durante las últimas tres décadas; no, no ha sido suficiente (ni de cerca). No ha sido suficientemente rápido como para que Chile deje de ser un país con un problema crónico de desigualdad y un tumor que pone en riesgo todo su proceso de desarrollo, pero tampoco es cierto que nos hayamos mejorado de la enfermedad y tampoco es cierto que eso ocurrió por obra y gracia del crecimiento económico así no más.

El gráfico 1 describe la evolución de la desigualdad y el nivel de ingreso en Chile desde 1957 en adelante. Tiene dos partes. Al gráfico de arriba (1a) en la universidad, con mis estudiantes, lo llamamos un gráfico “chispita”, porque funciona parecido a las chispitas que a uno le compraban cuando era cabro chico en Año Nuevo. ¿Se acuerdan cómo uno movía rápidamente la chispita encendida y hacía dibujos en el aire que quedaban marcados por un instante en el espacio? ¿Se acuerdan cómo la parte final del dibujo (la más cercana a donde estaba la chispita) quedaba más marcada y la parte inicial (donde uno había partido el dibujo) más borrosa a medida que se iba esfumando en la oscuridad? Así funciona este gráfico: la parte más oscura corresponde a los años recientes y la

parte más punteada, donde la línea se va esfumando, al tiempo pasado. Ahora, este gráfico chispita tiene algo más: tiene marcados los diferentes periodos presidenciales desde la transición a la democracia incluyendo los últimos tres años de la dictadura. Así que, si uno recorre la “estela” de la “chispita”, puede notar cómo fue el desempeño de cada Gobierno en las dos variables del gráfico. ¿Las mejoró? ¿Mejoró una y la otra no? ¿Empeoró las dos?

El eje horizontal del gráfico muestra el Producto Interno Bruto per cápita de Chile en dólares (el famoso pib), esto es, cuánto produce Chile en total cada año en dólares por persona que habita en nuestro país. Pero esta cifra, esta cantidad de dólares se reporta a “paridad” que significa corregido por las diferencias en el costo de vida entre países para que sea comparable con la misma medida de Estados Unidos (que está en algo más que 62.000 en la actualidad). Para que se haga una idea de lo que significa esta corrección: el pib per cápita en dólares de Chile, sin esta corrección, hoy, está cerca de 16.000. Si uno hace la corrección (para poder comparar con los 62.000 de los gringos) está cerca de 27.000. En el gráfico chispita, que termina en el 2017, está en 25.000. Esta es una medida muy pero muy gruesa y extremadamente simple de la prosperidad promedio de la economía chilena. La calidad de vida es algo mucho más complicado que la cantidad de producto que una economía produce por persona; sin embargo, al mismo tiempo, es cierto que el producto per cápita es un indicador grueso de los estándares de consumo a los que podría acceder la población en general, así que igual vale la pena estudiar su evolución. Es útil, pero eso no significa que sea suficiente. Por ejemplo, el pib per cápita que presentamos no está corregido por los niveles de precios que cambian a lo largo del tiempo (por la inflación). Esto significa, entre otras cosas, que cada dólar de los años ochenta, por ejemplo, podía quizás comprar más comida que cada dólar de la actualidad. Peor aun, hay productos que forman parte de la canasta de consumo habitual de las personas hoy en día (celulares, internet, anticoncepción, etcétera) que simplemente no estaban disponibles para ser comprados hace 50 años, lo cual implica que los dólares de hoy, en realidad, permiten acceder a más cosas que antes. Como se puede ver, es problemático hacer comparaciones históricas sobre el bienestar social en base al producto per cápita en dólares. Sin embargo, a pesar de todo ello, y si mantenemos en mente los defectos del indicador, sirve para ver la tendencia de

largo plazo del proceso de crecimiento de la economía.

Otro problema que tiene el pib per cápita es que no da cuenta de la desigualdad: es solo un promedio. Para una misma cantidad promedio producida en un país puede ser muy diferente el bienestar, dependiendo de cómo se distribuya. Como lo decía el maestro, físico, filósofo y poeta Nicanor Parra: “Hay dos panes. Usted se come dos. Yo ninguno. Consumo promedio: un pan por persona”. Por eso, el eje vertical del gráfico “chispita” muestra el coeficiente de Gini⁸ que es, quizás, el indicador más usado para medir la desigualdad. El indicador tiene valor 100 cuando la desigualdad es total, por ejemplo, cuando todo el producto del país es propiedad de solo una persona; y en cambio, cuando la igualdad es completa, esto es, todas las personas tienen exactamente la misma proporción del producto, el indicador tiene valor 0. Nuevamente, como ocurre con el pib per cápita, el coeficiente de Gini está sujeto a múltiples críticas y, por ende, no es considerado como un indicador completamente satisfactorio de la desigualdad en un país. Una primera crítica, muy grave, tiene que ver con los datos que se usan para construir este indicador: se sospecha, entre otras cosas, que subestiman los ingresos del capital y de los empresarios (o sea de los más ricos). Esto implicaría que si se calcula correctamente la desigualdad con otras fuentes de datos más completas, pero más difíciles de conseguir, la medición que se obtendría de inequidad sería más alta. Es un poco más difícil, eso sí, saber si ese empeoramiento de la medida de desigualdad es peor hoy (en el marco del capitalismo financiero contemporáneo) o, por ejemplo, en los años cincuenta, en ese Chile agrícola, terrateniente y semifeudal. Una cosa es decir que la desigualdad, en realidad, es más alta y otra es decir que esa corrección, si se puede hacer, logre cambiar la trayectoria histórica de este fenómeno que se refleja en un indicador. Otra crítica es que es un indicador promedio de la desigualdad de la economía, cuando en realidad lo que importa desde un punto de vista social y político, es la comparación entre los grupos más ricos y las mayorías más pobres. Hay, por cierto, una industria de académicos e investigadores que regularmente analizan diferentes medidas de desigualdad para hacerse cargo de estas críticas. Finalmente, quizás la crítica más demoledora es la que nos recuerda que estos indicadores están basados en la expresión económica de la desigualdad: la desigualdad de ingresos; mientras que la verdadera desigualdad se compone de injusticias e inequidades que van más allá de lo económico: discriminaciones, marginaciones e invisibilizaciones que constituyen lo que hemos llamado una

cultura de la desigualdad. Algunas de estas otras formas se expresan en los niveles de ingreso, pero otras no, o por lo menos no en forma completa. Dicho todo lo anterior, y aceptando que el Gini es una medida gruesa e imperfecta, nuevamente tiene la virtud de ser comparable a lo largo de mucho tiempo y entre muchos países. Debido a todas las críticas y el debate que existe en torno al Gini y a cómo se debe medir la desigualdad, en este libro preferimos optar por un enfoque conservador y parsimonioso. No vamos a inventar nuestra propia medida de desigualdad, no vamos a “manosear” las cifras para que se ajusten a la narrativa que nos gusta, nada de eso. Más bien vamos a reportar las medidas de desigualdad estándar que se reportan y usan a nivel internacional y local. Es por eso que el gráfico “chispita” solamente muestra los datos entre el año 1987 y 2017. Lo que estamos mostrando son las cifras de equidad (Gini) y nivel de PIB per cápita que reporta el Banco Mundial en sus bases de datos. La medida de desigualdad que usan es la que se construye a partir de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) que es el instrumento más completo que tenemos para medir variables socioeconómicas en Chile y lo único que hemos hecho es interpolar los datos en forma lineal para completar los años en que no hay Casen y así poder graficar contra el pib per cápita para todos los años. La medida sigue estando sujeta a muchas de las críticas que hemos discutido y, además, solo existe desde fines de los años ochenta; pero, como dicen, “es lo que hay”: hay que prestarle atención, pero tener presente las críticas. Para complementar el análisis es que acompañamos el gráfico “chispita” con el gráfico 1b. Ahí, la serie gris es la misma del gráfico anterior (solo que graficada en el tiempo) pero, además, hemos sumado el cálculo del Gini a partir del instrumento estadístico más antiguo que existe en Chile: la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago de la Universidad de Chile que se aplica en forma continua y comparable desde 1957, cuando estaba terminando el Gobierno de Carlos Ibáñez del Campo. Esa encuesta levanta los ingresos de los trabajadores y sus familias, lo que permite calcular el Gini para 63 años de historia chilena. Mostramos el Gini calculado con dos factores de expansión (maneras de ponderar los datos) diferentes: el hot deck que se usa desde el comienzo de la encuesta y el “total” que se usa desde los años ochenta. Esta cifra tiene, por cierto, la gran virtud de permitir una mirada histórica larga, a diferencia de los datos de la Casen y del Banco Mundial. El problema es que es

una encuesta que solo se aplica en Santiago por lo que pudiera ser menos representativa y, además, tiene una muestra mucho más pequeña lo que significa que tiene mayor error muestral. Es por eso, por ejemplo, que esa encuesta entrega cálculos del Gini más volátiles. Así que, de nuevo, es un instrumento imperfecto, pero que igual nos permite una visualización que, de otro modo, no podríamos hacer. ¿Qué nos muestra este gráfico “chispita” que describe la trayectoria de estas dos mediciones imperfectas del bienestar promedio y la desigualdad? ¿Y qué nos dicen 63 años de crecimiento y desigualdad de Chile medida con estos dos instrumentos estadísticos? Varias cosas. Primero, nos sirve para comprender algo relativamente obvio y que salta a la vista: el momento más igualitario de la historia chilena hasta hace muy poco es el último año del Gobierno de la Unidad Popular. En ese momento, alcanzamos a tener un Gini de 45. No es algo tan sorprendente. De acuerdo a ambas medidas habríamos recuperado niveles similares en los años recientes previos a la pandemia, incluso logrando bajar un poco más y acercarnos a un Gini de 44. Para hacernos una idea de cuán grave es la enfermedad crónica de la desigualdad chilena, considere que el Gini comparable de un país como Portugal, por ejemplo, es alrededor de 35 hoy en día. Un país como Uruguay está levemente debajo de 40, un poquito más abajo que Estados Unidos que está por el 41. Suecia y Holanda, en cambio, están por debajo de los 30. Esto es, incluso en su momento más igualitario de acuerdo a esta medida, hacia finales del Gobierno de la Unidad Popular o en los años previos a la pandemia, Chile era un país más desigual que Estados Unidos hoy. Por eso decimos que Chile es un país crónicamente desigual. Segundo, la dictadura militar tuvo como elemento central y explícito de su estrategia económica la implementación de políticas que aumentaron dramáticamente la desigualdad. Pasamos de un Gini de 45 a uno que a principios de los ochenta ya estaba sobre 50 y que pasó casi toda esa década sobre 55, llegando a su punto máximo de 62 hacia finales de la dictadura de acuerdo a una medida y 57 de acuerdo a la otra. Cuesta encontrar países que tengan esos niveles de desigualdad. En las bases de datos del Banco Mundial (que documenta estos indicadores a nivel internacional) encontramos a Brasil y

Botswana con 53, a Suazilandia y Lesotho con 51, a Mozambique con 54, a Namibia con 59 y a Sudáfrica con 63. Ese es el estándar de desigualdad que entregó y nos heredó Pinochet. Tercero, los Gobiernos democráticos que hemos tenido desde el final de la dictadura sí han reducido la desigualdad de ingresos en Chile, de acuerdo a esta forma de medirla. Además, por cierto, en ese mismo periodo, redujeron dramáticamente la pobreza. Al principio de este periodo, al terminar la dictadura, casi la mitad de los hogares chilenos eran pobres de acuerdo a medidas internacionalmente comparables. Hoy ese número se ha reducido a menos de un quinto y por ello nos hemos empezado a preocupar de medidas de pobreza multidimensional, es decir, que van más allá del ingreso. Esa reducción en desigualdad se logró, adicionalmente, al mismo tiempo que se lograba crecimiento económico muy significativo. Esto significa que si uno evalúa la promesa central de los Gobiernos de esa época, el “crecimiento con equidad”, se tendría que itir, a lo menos, que se ubicó al país en una dirección de cumplimiento de esa combinación. No solo eso, esa combinación de crecimiento y mejoras en la igualdad se logró en una época en que en casi todos los países del mundo (y con muy pocas excepciones) aumentaba la desigualdad en vez de reducirse. Sin embargo, al mismo tiempo, es cierto que el efecto neto de las tres décadas transcurridas desde el retorno a la democracia es, a lo más, el haber logrado revertir el espantoso shock de desigualdad de la dictadura. En treinta años se logró quizás reparar el daño de diecisiete, pero no se logró ir más allá y avanzar. No se ha logrado, aún, alcanzar niveles de equidad comparables a los de los países “alcanzables” de la ocde (el club de los países más desarrollados del mundo). Esa falencia de las políticas económicas de la transición es completamente real y esa crítica es válida. Chile hoy sigue teniendo indicadores de desigualdad de ingresos similares a los que tenía antes de hacer la reforma agraria. Y quizás lo más preocupante sea que, en años recientes, la tendencia a crecer e ir paulatinamente mejorando en equidad se ha ido desacelerando incluso antes de la pandemia. Increíble, ¿no? Más que increíble, completamente intolerable en un país que pretende alcanzar desarrollo económico y democrático.

Les dije que los diferentes argumentos que circulan sobre esto tienen algo de verdad y algo de mentira. Pero no nos debiera sorprender, después de todo, sabemos que la retórica política tiene una relación… digamos… “creativa” con la verdad.

Queda una cosa más que podemos leer en estos gráficos y es, por cierto, el efecto de la pandemia. El último dato del gráfico 1b es del año 2020. Aún no hay datos de Casen posteriores al 2017 por lo que solo disponemos de la cifra calculada con los datos de la Universidad de Chile. El resultado es dramático: el Gini se dispara desde un nivel de 48 en que había estado fluctuando los últimos años hasta casi 55. De acuerdo a esta medida (con todos los problemas que tiene), como resultado de la pandemia, hemos retrocedido una década en equidad llegando a niveles parecidos a los de la dictadura. Es probable que una parte de esto se revierta en la medida en que superemos esta crisis, pero es improbable que todo este “shock” de desigualdad desaparezca tan rápido.

La U invertida

Hay que decir que la trayectoria de los gráficos anteriores no es terriblemente sorprendente para los economistas. De hecho, hoy en día, en que se suele acusar a los economistas y los “expertos” en general, como nos dicen ahora, de no “achuntarle” a nada, hay que reconocer que aquí hay un “achunte”. ¿Se fijan cómo el gráfico forma una especie de “cerro” que sube y luego baja? Bueno, esa trayectoria corresponde casi calcada a una teoría propuesta por el premio Nobel de Economía del año 1971, Simon Kuznets (1901-1985).

Kuznets nació en Pinsk, una ciudad de lo que hoy es la atormentada exrepública soviética de Bielorrusia, pero en ese entonces era parte del Imperio ruso. Cuando tenía veintitantos años emigró junto a su familia a Estados Unidos, huyendo de la guerra civil rusa que siguió a la revolución, pero también, interpretan sus biógrafos, de las persecuciones que se volvían cada vez más frecuentes y violentas contra los judíos en la Europa de esa época. De ahí en adelante desarrolló una destacadísima carrera académica en macroeconomía, desarrollo económico y crecimiento que le valió el premio Nobel. Kuznets, entre otras muchas cosas es, para efectos prácticos, el creador del sistema de cuentas nacionales que usamos en la economía hoy. ¿Ha escuchado hablar en las noticias del pib (Producto Interno Bruto) del que hablamos más arriba? Bueno, Kuznets es quien ordenó la forma en que se mide el pib, la inversión, el consumo, etcétera, por allá por los años treinta. Y mucho de lo que hizo constituye el estándar de lo que se usa hasta el día de hoy en todo el mundo.

Ahora, Kuznets era un intelectual de fuste, no solamente un estadístico, así que ya entonces advertía que esas cuentas nacionales (sus cuentas nacionales) no eran suficientes para medir el bienestar de la población. Eran un conjunto de indicadores importantes, que había que medir bien y monitorear con cuidado, pero no una medición completa del bienestar. Era bien razonable Kuznets, sabía

lo que entienden todos los buenos economistas: que su ciencia es imperfecta, pero útil. Como se decía antes: lo perfecto es enemigo de lo bueno.

Una de las cosas que propuso Kuznets es la famosa “curva de Kuznets”, también conocida como “U de Kuznets” . Según esa teoría, era esperable que los países pobres en proceso de desarrollo capitalista (lo que en esos tiempos se llamaba “industrialización”) aumentaran su nivel de desigualdad. Pero también, decía Kuznets, era esperable que a partir de cierto punto empezaran a reducir sus niveles de desigualdad. Los países más desarrollados terminarían siendo más igualitarios que los países de ingreso medio. Esa trayectoria de “U invertida” es un resultado estadístico bastante polémico, por diversas razones, pero parece insinuarse muy claramente, a lo menos visualmente, en el caso de Chile a lo largo de su historia.

¿Cuál era la explicación que daba Kuznets a la U invertida?

Proponía que lo usual en países muy pobres es que se desarrollen sobre la base de inversión, infraestructura y capital. En esos países (pobres, pero que crecen mucho) se invierte a gran velocidad y por lo tanto se acumula capital. Ese capital tiene propietarios que suelen acumularlo y concentrarlo, lo que les permite, a su vez, invertir más. Esas inversiones aumentan la productividad de los trabajadores, porque los dotan de maquinaria e infraestructura que antes no tenían. Algo de esas ganancias se reflejan en incrementos en el nivel de vida de los trabajadores (por eso es una estrategia habitual para salir de la pobreza), pero la mayor parte de las rentas generadas se quedan en manos de la clase capitalista. En otras palabras: la acumulación de capital genera utilidades, ganancias y crecimiento (que hacen crecer al país), pero tienen como residuo casi “natural” una desigualdad creciente.

Luego, decía Kuznets, ocurre que el proceso de desarrollo basado solamente en acumulación y concentración de capital se agota. Entonces el país comienza a mejorar sus indicadores de desigualdad a medida que se democratiza el al

crédito, o sea, en lenguaje de hoy, cuando las Pyme (no solo las grandes empresas) acceden a capital y préstamos. Cuando los negocios más rentables dejan de ser intensivos en capital y pasan a ser intensivos en innovación¹ . Es decir, cuando lo crucial para que resulte un negocio es el talento y no el a recursos, se tiende a volver más igualitaria la economía. Cuando esto ocurre surgen y crecen clases medias educadas (quienes generan estos emprendimientos o participan de ellos) que comienzan a exigir el establecimiento de un sistema de bienestar, de protección social y de redistribución del ingreso.

Algunos economistas que estudian la teoría de la curva de Kuznets le han añadido otra idea. Proponen que cuando el capital y la inversión dejan de rendir tanto (porque se ha invertido mucho) los países tienen que girar hacia una estrategia de crecimiento en que importa más la educación, el conocimiento y el trabajo (lo que los economistas llaman capital humano). Y la gracia del capital humano es que (en ausencia de esclavitud) no se puede concentrar su propiedad, como sí ocurre con el capital financiero: en el fondo es naturalmente más igualitario. Teóricamente alguien puede ser dueño de todo el capital en un país: de la tierra, los edificios, las máquinas y la riqueza; pero nadie puede ser el único profesional, doctor, ingeniero, abogado o contador, concentrando todo el conocimiento, todo el capital humano y las competencias profesionales. Por ende, cuando el capital humano se torna lo valioso en un país, lo que impulsa su crecimiento, tiende a mejorar la igualdad y se tiende a redistribuir el capital. Los países con economías en que importa más el talento y esfuerzo de las personas que el capital que heredan, tienden a crecer con igualdad.

No sé si sea justo decir que Chile calza perfecto con la teoría de Kuznets. La parte que no me deja conforme, a mí por lo menos, es que no creo que fuera realmente necesario el shock de desigualdad que tuvimos durante la dictadura. De hecho, los indicadores de crecimiento de la dictadura son más bien pobres, un punto que ha recalcado en varios de sus escritos y conferencias el premio nacional de Humanidades, pero también mentor personal y colega en la Universidad de Chile, Ricardo Ffrench-Davis. No creo que se pueda decir que esa desigualdad causó el crecimiento que tuvimos después, más bien tengo la impresión de que mucho de eso tuvo que ver con la ambición, codicia y voracidad de los vencedores en el golpe militar.

Dicho eso, es posible que, sin la exagerada acumulación de poder y capital de los vencedores y golpistas, hubiésemos de igual manera seguido una política de desarrollo similar a la que hemos perseguido los últimos cincuenta años, y habríamos experimentado algún alza (quizás menor a la registrada) en la desigualdad. Quizás, incluso, habríamos seguido una trayectoria parecida a la U invertida de Kuznets, solo que un poco menos “empinada”, más “achatada”. Nunca lo sabremos.

Los poderes fácticos

Hay que decir, eso sí, que la mirada de Kuznets era un tanto “optimista”. Su argumento era que la desigualdad es una especie de “dolor de crecimiento”, como cuando crecen los adolescentes y les duelen los músculos y huesos que se desacomodan con las proporciones del resto del cuerpo; algo que va a pasar si es que se completa el proceso de desarrollo, algo transitorio. Es por esta mirada “optimista” que a algunos economistas, sobre todo aquellos que profesan ser más de izquierda, les tiende a “cargar” Kuznets, su famosa curva, y se irritan cuando uno habla de ella.

Esos colegas piensan que no hay nada “inevitable” en la trayectoria de equidad que sigue un país. Algunos piensan que, de no corregirse con mecanismos políticos y públicos, esa desigualdad puede perpetuarse. Eso explica que algunos países ricos sean más igualitarios y otros menos. Mejor dicho, que crecer no es garantía para lograr más equidad, que existe el peligro y la posibilidad de un “desarrollo con desigualdad”.

Otros piensan que las contradicciones sociales y los conflictos generados por una sociedad demasiado desigual pueden terminar destruyendo la economía de un país. En esos casos, la parte de la población que queda relegada en el proceso de desarrollo, esa que no gana tanto como la élite, se termina rebelando y generando conflictos que hacen que el país se estanque en su proceso de desarrollo o incluso viva un retroceso. Hay muchas variantes de esta teoría que se conoce como “trampa de los ingresos medios”. En este caso tampoco se cumple la U invertida de Kuznets.

Quizás la crítica más famosa a la curva de Kuznets, hoy, se debe al economista Daron Acemogˇlu¹¹ (mi director de tesis doctoral en el MIT) y al cientista

político inglés James Robinson¹², que se hicieron muy famosos con un libro llamado ¿Por qué fracasan los países? del año 2012. Es un libro muy interesante, con muchas ideas y muchos casos históricos presentados y discutidos. El argumento central de Acemogˇlu y Robinson es el siguiente: cuando ocurren los procesos de desarrollo capitalista como el que plantea Kuznets, en que países pobres logran crecer a punta de inversión, acumulación y concentración de capital, naturalmente se generan élites propietarias de los medios de producción. Lo que ocurre, argumentan Acemogˇlu y Robinson, es que, a veces, esas élites no están disponibles ni dispuestas a pasar a una fase de desarrollo en que es más importante la competencia que la acumulación de capital, en que es más importante el capital humano que el financiero y en que es más importante la redistribución y el mérito que la concentración y la herencia. Esas élites impiden, a través de mecanismos políticos democráticos y no democráticos, pacíficos y violentos, institucionales y de fuerza, los cambios que se necesitan para completar esa modernización, “capturan” el Estado y se constituyen como “poderes fácticos” en la política. Como se impide el cambio que necesita el país para avanzar, se produce un estancamiento en que ya no se crece como antes y se mantienen los elevados niveles de desigualdad.

De nuevo, como ocurre con Kuznets, hay todo tipo de críticas a las teorías de Acemogˇlu y Robinson. Y al igual que con la famosa “U invertida” sería una exageración decir que la experiencia en Chile se corresponde exactamente o únicamente a lo que predice la “trampa de los ingresos medios”¹³ y la captura del proceso de desarrollo por “poderes fácticos” y grupos privilegiados. No es así. Los países son organismos demasiado complicados para describir con un solo modelo. De hecho, cuando se miran los datos, uno encuentra casos que se acomodan a todas estas hipótesis que hemos estado discutiendo, otros en que se cumplen algunas y otros más que no parecen ajustarse a ninguna de ellas.

Pero, eso sí, tenemos que reconocer que hay bastante de estas dos teorías en la realidad que vivimos en Chile hoy. ¿No? En alguna medida, hemos seguido algo de la trayectoria predicha por Kuznets, pero, por otro lado, nuestra incapacidad de mejorar la equidad, a mayor velocidad y peor desempeño en crecimiento, posiblemente se explican por algo así como una trampa de “poderes fácticos” como la de Acemogˇlu y Robinson. Por lo menos, por lo visto en nuestras calles,

hay muchos que así lo creen.

Desarrollo frustrado

Tampoco sería justo decir que los chilenos recién nos hemos enterado de estos peligros y de las potenciales trampas que tiene el proceso de desarrollo cuando se publicó el libro de Daron. No es así.

En 1959, un profesor de la entonces llamada Facultad de Economía y Comercio de la Universidad de Chile (hoy se llama de Economía y Negocios, fen, donde trabajo yo) llamado Aníbal Pinto Santa Cruz¹⁴, escribió uno de los libros más influyentes de la economía y ciencia social chilena del siglo xx. El libro se llama Chile, un caso de desarrollo frustrado. De hecho, debido a este libro y otras obras suyas, Aníbal Pinto recibió el Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales, el mismo que recibió el profesor Ffrench-Davis que mencioné antes. Quizás les pueda interesar una curiosidad tipo “trivia”: Aníbal Pinto es el papá de la destacada actriz, directora y dramaturga Malucha Pinto; otra cosa importante en la que aportó el bueno de don Aníbal.

El caso es que la teoría de Aníbal Pinto tiene importancia para nosotros hoy. La teoría muestra hartas similitudes con lo planteado por Acemogˇlu y Robinson medio siglo después. La idea es que el proceso de crecimiento capitalista de Chile de esos tiempos contenía una contradicción. Esa contradicción tenía que ver con la incapacidad de superar una primera fase de crecimiento, basada en recursos naturales mineros y agrícolas, y pasar a una fase de lo que en tiempos de Pinto era el paradigma de modernización económica: “la industrialización”. ¿Por qué Chile no daba ese paso? Porque continuaba atrapado en estructuras de propiedad y organización social oligárquicas que no lo permitían. Por ende, se perpetuaba la desigualdad al mismo tiempo que se “frustraba” el desarrollo. Más aun, Pinto consideraba que había un desbalance muy marcado entre el atrasado y estancado desarrollo económico de Chile y su desarrollo político, que reproducía las aspiraciones sociales de muchos países occidentales. Pinto predecía, algo

fatalista, que esas contradicciones entre lo que Chile “quería ser” y lo “que era” terminarían por hacer crisis. La política, la sociedad y la ciudadanía le terminarían por demandar tanto a esa economía estancada y capturada por una oligarquía, que el conflicto, crisis y colapso del proceso de desarrollo se volverían inevitables. El atraso de la economía en relación al desarrollo social, político y cultural se convertía en la trampa que nos haría fracasar. No se puede negar que la teoría de don Aníbal suena a una explicación plausible para lo que ocurrió después, durante la segunda mitad del siglo xx en Chile.

Al igual que con los autores anteriores, con Kuznets y con Acemogˇlu, mi recomendación es no “comprarse” completamente el argumento de Pinto. Si uno lee su libro con mirada crítica le encuentra hartas falencias... Cómo no. Sin embargo, tenemos que itir que su teoría contiene algo muy sugerente respecto de lo que pasó en Chile entre los años cincuenta y setenta.

Pero quizás mucho más importante que eso, la teoría del “desarrollo frustrado” de Pinto suena a una explicación plausible para lo que nos pasa en Chile hoy: crecimiento capitalista exitoso que genera una élite propietaria poco meritocrática, bastante oligárquica, muy defensora de sus privilegios, refractaria a la competencia y propensa a la corrupción. La aparición de clases medias que han desarrollado una cultura y una política que demandan un tipo de sociedad y democracia más avanzada que la economía que tenemos; la crisis generada por esta contradicción que amenaza con estancar o incluso “frustrar” permanentemente nuestro caso de desarrollo. Reconozcámoslo, algo hay de Pinto en lo que nos ocurre hoy.

Irse de hocico

Quizás usted es una persona que considera que solo es posible hablar de la igualdad en Chile si es que intentamos hacer una corrección del Gini, para dar cuenta de la evidente subestimación de los ingresos financieros de las clases altas. Quizás usted piensa que, en realidad, estas medidas de desigualdad, que extraen un indicador promedio, subestiman la naturaleza de la desigualdad y que es mejor usar un indicador que compare el ingreso de los más privilegiados y de la masa de la población más vulnerable, como en el caso del famoso “Palma Índex”, el indicador propuesto por el destacado académico chileno de la Universidad de Cambridge, Gabriel Palma¹⁵. Quizás usted tiene otras objeciones a las medidas de desigualdad. O quizás tiene objeciones a la medida de crecimiento, quizás considera que esta sobreestima el bienestar porque no valora correctamente la calidad de vida, el tiempo libre, la sustentabilidad de los recursos naturales y la felicidad.

Todas estas críticas tienen algo de razón y, más aun, yo estaría de acuerdo con casi todas ellas en alguna medida. Ninguna de ellas, me parece, cambia la “gran historia”: no cambian la trayectoria histórica de la desigualdad en Chile y, por ende, no cambian el diagnóstico político que hemos hecho. No cambian el golpe de desigualdad de la dictadura; la sostenida pero demasiado lenta corrección de los Gobiernos democráticos; el hecho duro de que hoy tenemos un país que (antes del shock de la pandemia) reproducía los niveles de desigualdad de los años sesenta; y la patente evidencia de que ello está generando contradicciones insalvables entre nuestra economía, sociedad y política, que hacen insostenible continuar desarrollándonos a estos niveles de desigualdad.

No se necesita demasiada creatividad aritmética para contar la historia del crecimiento y la desigualdad en Chile y no hay que desviarse demasiado de teorías económicas bastante conocidas y antiguas para aproximarse a

explicaciones sensatas de lo que ha ocurrido en Chile. El problema no está, a diferencia de lo que han dicho muchos analistas de los eventos, ni en los datos ni en la teoría. Por fácil y conveniente que resulte decir que los economistas “no lo vimos venir”, simplemente no es cierto: abundan diagnósticos similares al que hemos propuesto en las páginas previas, muy anteriores al estallido social. Al lado de mi oficina en la Facultad Economía y Negocios de la Universidad de Chile está la sede del coes, el Centro de Estudios del Conflicto y Cohesión Social, que desde hace alrededor de una década estudia las crecientes señales de estancamiento en el desarrollo económico y social chileno. Hace más de una década, en uno de mis primeros roles públicos, recién salido del horno de mis estudios doctorales, fui invitado por la presidenta Michelle Bachelet a ser el secretario ejecutivo de la Comisión Trabajo y Equidad, conocida como Comisión Meller por su presidente el profesor Patricio Meller (otro mentor al que debo mucho). Esa comisión despachó un informe con gran cantidad de recomendaciones para lograr más crecimiento con equidad... Casi ninguna fue implementada en los años y Gobiernos siguientes.

La pregunta es otra: ¿por qué la élite empresarial y política no se daba por enterada de esto, cuando es tan evidente que nos estaba ocurriendo? La pregunta más incómoda, quizás (o más impopular), ¿es por qué la ciudadanía y los votantes no dieron señales más claras antes y continuaron validando, elección tras elección, los mismos mecanismos, los mismos liderazgos autocomplacientes, una y otra vez? Como dicen los huasos: “La culpa no es del chancho sino del que le da afrecho”.

Quizás en esto los países no son tan diferentes de las personas: necesitan darse de bruces o, como diría el chileno, “irse de hocico” para aceptar que tienen un problema que deben enfrentar y solucionar. Solo cuando uno se asoma al precipicio, con los pies pataleando al borde y empujando rocas que caen ruidosamente, se da cuenta de que tiene que frenar, girar cautelosamente y empezar a caminar hacia otro lado.

El problema del gasto y los impuestos

Les carga que les suban la carga

Supongamos por un momento que estamos todos de acuerdo con la idea de que necesitamos corregir en forma dramática los niveles de equidad de nuestro país. Es importante, eso sí, clarificar que esto es un supuesto. Está lleno de gente que dice ser partidaria de lograr mayores niveles de igualdad pero que sistemáticamente se opone a todas las políticas que conducen a aquello. Pongamos esa forma de cinismo a un lado por un momento y asumamos que están genuinamente de acuerdo con este objetivo. Lo que sigue a esa convicción son muchas preguntas: ¿qué meta de equidad debemos ponernos para el corto plazo? ¿Qué meta para el largo plazo? ¿Cuánto debiéramos demorarnos en llegar a ese largo plazo? ¿Cuánto cuesta hacer esto? ¿Cuáles son los instrumentos de gasto social que debiéramos usar? ¿Cuáles son los impuestos que debiéramos usar para recaudar los fondos necesarios?

Todas estas preguntas son cruciales y todas son difíciles de responder. Pero las respuestas a ellas juegan un rol crucial: “parametrizan”, como decimos los economistas, o si se quiere “ordenan” las políticas públicas del futuro en torno a objetivos que uno puede perseguir y monitorear; establecen una hoja de ruta que podemos seguir como país.

Usemos tres puntos para ordenar la discusión: Chile con su Gini en el rango 4547 (prepandemia), Portugal que está aproximadamente 10 puntos más abajo y Suecia que está otros 10 puntos más abajo. Para decirlo de otro modo, para que Chile se parezca a Portugal tendríamos que lograr hacer caer nuestro Gini a 37 (10 puntos) y para parecernos a Suecia a 27 (20 puntos). La primera pregunta que uno debiera hacerse es cuánto puede costar hacer eso, suponiendo, claro está, que una vez que uno tiene los recursos sabe qué hacer con ellos para lograr el resultado y sostenerlo en el tiempo.

Una forma de aproximarse a responder esa pregunta es examinar las cargas tributarias¹ de estos tres países; esto es, qué porcentaje del pib es recaudado por el fisco en forma de impuestos.

Nuevamente esta comparación no es tan simple como suena. ¿Por qué? Bueno, porque los países tienen organizados sus impuestos, gastos, subsidios e ingresos del Estado en formas que hacen complicada la comparación y que nuevamente les dan espacio a los analistas que, en buen chileno, tienen “una hachita que afilar”. Unos te dirán que en realidad, luego de algunas acrobacias estadísticas, la carga tributaria de Chile no es tan diferente a la de esos países; incluso hay quienes llegan tan lejos como para decir que es más alta y onerosa para nuestra “explotada” y “maltratada” clase empresarial. Cómo sabemos, si algo les carga a los empresarios, es que les suban la carga. Esto es, por cierto, una exageración. Hay problemas en la forma de comparar los datos, pero eso no elimina las diferencias.

Por ejemplo, Chile tiene a Codelco. Una parte de lo que entrega Codelco al Estado lo hace a través de impuestos (incluyendo un impuesto especial a las empresas públicas) pero, además, cuando la compañía tiene utilidades, como ocurre en cualquier compañía, las entrega al dueño. Por ende, en el caso de Codelco, se entregan completamente al Estado. Esto hace que una parte de los recursos de los que dispone el fisco chileno para gasto social no sean, en estricto sentido, “carga tributaria”... pero igual sirven para recaudar. Uno puede recaudar las utilidades de Codelco con un elevado impuesto a las utilidades de las empresas públicas, en cuyo caso es parte de la carga tributaria, o simplemente recibiendo las utilidades, en cuyo caso no es parte de la carga tributaria. Cada país tiene organizado esto de los ingresos de empresas estatales en formas distintas, los cuentan y los llaman en formas diferentes, lo que dificulta la comparación. Organizaciones internacionales como el FMI, el Banco Mundial y la ocde realizan un esfuerzo por hacer las cargas tributarias comparables entre países, pero no es tan fácil.

Otro ejemplo: en algunos países las cotizaciones previsionales para la vejez y las primas de los seguros médicos son parte de la estructura tributaria (literalmente las cobra el equivalente al Servicio de Impuestos Internos de Chile). En estos cobros, algunas cosas se cuentan de esa manera o se encuentran diluidas en la estructura tributaria general, de modo que no es posible decir que un grupo particular de impuestos sirve para pensiones y otro no. En esos países, lo que para Chile es la cotización para la afp, para ellos es un impuesto que a veces se asigna a cuentas individuales, otras veces para financiar un sistema de reparto y la mayoría de las veces para algún sistema mixto que cambia de país en país. Para complicar las cosas más aun, muchos países tienen, además de su previsión social, sistemas previsionales “tipo Chile” adicionales (cuentas individuales istradas por intermediarios financieros privados). A veces estos sistemas complementarios son voluntarios, pero tienen beneficios tributarios: para la empresa, para el trabajador o para ambos. Por ende, no es obligatorio, pero si es “inducido” con un costo fiscal y, por lo tanto, algún efecto tiene sobre la recaudación. Como se puede ver, desenredar esta madeja no es simple.

Último ejemplo (hay montones): en muchos países el sistema de impuestos a la renta y a los ingresos contiene políticas de gasto camufladas como exenciones tributarias. En algunos países existen, por ejemplo, sistemas de subsidio al ingreso laboral (a los más pobres, a los matrimonios con hijos, a los hogares monoparentales, a las mujeres jefas de hogar, etcétera) que operan como parte del sistema tributario: la persona hace una declaración de impuestos y en vez de pagar, le pagan. En algunas partes del mundo estos subsidios metidos en el sistema tributario cambian según la región en que reside el individuo. En Chile, por ejemplo, existen “zonas francas” en Iquique y Magallanes, que eximen de aranceles (que en alguna época fueron significativos) y del iva (que lo sigue siendo). En otras partes del mundo se favorece a sectores productivos específicos en vez de regiones, por ejemplo en Chile existen los mecanismos de renta presunta, que en la práctica rebajan impuestos a la renta al transporte, agro y construcción. Dependiendo de cómo se encuentran armados estos sistemas en cada país será más o menos difícil separar la “parte impuesto”, la “parte subsidio” y la parte que es un poquitito de ambas para poder hacer la comparación. De hecho, debido a que son tan difíciles de separar todas estas categorías, los economistas tributarios suelen usar otro concepto: el “gasto tributario”, que son todos estos diferentes tipos de subsidio a veces implícitos y otras veces explícitos en los sistemas impositivos.

Así que es un enredo esto de comparar “cargas tributarias” y por cierto que, una vez más, hay una industria de economistas dedicados a desmadejar estos números y hacer comparaciones que a veces se hacen con buena fe y mucho rigor, pero otras veces no tanto.

La carga tributaria chilena se está acercando a 22 % del pib, la carga tributaria de Portugal es casi 35 % y la de Suecia se acerca a 44 %. Ahora, tal como dijimos, una parte importante de lo que se llama “carga tributaria” en esos países no lo es en Chile y viceversa. Cuando uno hace esas correcciones le tiene que restar alrededor de 7-9 % a las cargas tributarias de los países desarrollados para que las cifras sean comparables con las de nuestro país. O sea, más o menos se podría decir que Portugal tiene una carga tributaria comparable cercana a 27-28 % y Suecia por ahí por 35-36 %. Portugal tiene una carga tributaria comparable que es, por lo bajo, 5 % del pib más que Chile; Suecia, como mínimo, un 10 % del pib más que Chile. Estas son comparaciones gruesas, por cierto, que pueden ser refinadas y criticadas por mis colegas. Esa es la idea. Por otro lado, son cifras estilizadas y aproximadas que nos sirven para pensar el tamaño del desafío tributario que enfrenta Chile, porque por mucha refinación que se les haga, los órdenes de magnitud son más o menos esos.

Ahora la pregunta es cuánta equidad podría lograr Chile subiendo la carga tributaria y redistribuyendo los recursos recaudados.

La respuesta rigurosa sería decir “depende”. El impacto de reducción de la desigualdad del gasto social (cuánto Gini reducimos por peso recaudado y gastado) va a depender de la eficiencia, efectividad y probidad del Estado. En eso tienen razón los conservadores que levantan siempre este punto, aunque no siempre lo hagan con completa buena fe (a veces buscan paralizar las reformas más que mejorarlas). Sin embargo, es cierto que si se pierden muchos recursos por mala gestión o malas prácticas, se va a lograr menos en términos de equidad por peso gastado. Eso implica, por cierto, que la reforma del Estado, y las regulaciones contra el clientelismo y la corrupción, son algo clave si uno quiere

apostar a una estrategia de expansión radical del gasto social. Lo que hay que buscar es que el dinero recaudado rinda al máximo. Después de todo, problemas de este tipo se observan en todas partes. Como decían los veteranos, ocurre “hasta en las mejores familias”. Dicho lo anterior, es importante recordar que, aunque la percepción ciudadana en Chile respecto a la probidad de nuestro Estado sea mala y haya empeorado, las comparaciones internacionales muestran que todavía es cierto que tenemos un fisco relativamente efectivo y con niveles medianamente bajos de corrupción¹⁷. Esto no es una excusa para la complacencia, las reformas hay que hacerlas igual, pero sí permite concebir la posibilidad de usar en forma más agresiva al Estado chileno como instrumento redistributivo, y nos permite abrigar la esperanza de tomar a tiempo las medidas para revertir el proceso de deterioro que resulta tan evidente para todos.

Una forma de “medir” el impacto distributivo del gasto social¹⁸ es usar la que es, quizás, la política redistributiva más grande que se ha implementado en Chile en años recientes: la reforma previsional del 2008, promulgada durante el primer Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet. La gracia de esa reforma es que consistió en una transferencia de recursos directa y muy significativa hacia los sectores más pobres de la población chilena. Esencialmente, la reforma estableció una pensión básica solidaria que le entregaba, en ese momento, medio salario mínimo a más de un millón de adultos mayores que hasta ese momento no tenían ingresos de ningún tipo. La lógica era que una pareja de adultos mayores recibiera, por lo bajo, lo equivalente a un salario mínimo. Esa reforma previsional costaba, en régimen, un poco menos de 1 % del pib. En su momento, cuando se implementó, no se hizo una reforma tributaria para financiarla porque el fisco chileno de la época tenía holguras presupuestarias estructurales muy significativas que, por cierto, desaparecieron rápidamente como resultado de la crisis subprime, el terremoto y cierto deterioro que hemos sufrido en la disciplina fiscal.

Un cálculo contable simple, simulando el efecto sobre la estructura de ingresos, nos permite inferir que la reforma previsional del 2008 redujo el Gini entre 1 y 3 puntos. Esto es, nuevamente, un orden de magnitud que requiere más refinación y estudio. Pero, si lo usamos como una brújula y tomamos el promedio, podemos proponer como medida muy gruesa y aproximada que por cada punto adicional

de gasto público, el Gini se podría reducir algo así como 2 puntos.

Esto tiende a coincidir en órdenes de magnitud con nuestras comparaciones internacionales: nuestra distancia con el Gini de Portugal es de aproximadamente 10 puntos y nuestra diferencia de carga tributaria comparable es de algo así como 5 % del pib: o sea, algo así como 2 puntos de Gini por punto de pib; nuestra distancia en Gini con Suecia es de 20 puntos y de carga de 10 % o más: de nuevo, aproximadamente 2 puntos de Gini por punto. Es una medida muy gruesa, llena de problemas, pero nuevamente nos da un orden de magnitud para los desafíos de política económica que tenemos por delante.

Lo anterior nos muestra las dimensiones del esfuerzo tributario que tiene que hacer Chile para aproximarse a los estándares de equidad que presumiblemente queremos emular: 5 % del pib para acercarnos a Portugal, 10 % del pib para acercarnos a Suecia, pesos más, pesos menos. Ninguno de estos cálculos es exacto ni preciso, son órdenes de magnitud y tal como dijimos al principio de esta sección, la efectividad de este gasto depende críticamente, además del “cuánto”, del “cómo”.

Ahora, cuidado: recordemos que el tamaño del gasto fiscal chileno es de algo más que 20 % del pib; en un caso estamos hablando de aumentar su tamaño en un cuarto y en el otro de una mitad. Son cambios grandes. No son fáciles de implementar desde el punto de vista de la gestión pública, ni son fáciles de absorber desde el punto de vista del funcionamiento de la economía.

El estudio de una pingüina

Una de las clásicas objeciones de la derecha a la posibilidad de expandir de manera significativa el gasto fiscal sigue la siguiente lógica: nos dicen que es cierto que los países más desarrollados tienden a tener cargas tributarias mayores y, por ende, sistemas de protección y redistribución social mucho más significativos; sin embargo, eso es ahora que son desarrollados; cuando tenían el nivel de desarrollo de Chile, sus cargas eran más bajas y fueron esas cargas tributarias y de gasto social más bajas las que permitieron que esos países llegaran a ser desarrollados. La lógica de este argumento nos conduce a creer que Chile debiera mantener sus cargas, crecer, y luego, cuando llegue al desarrollo, redistribuir.

El año 2012, en la Universidad de Chile, junto con una tesista llamada Camila Cea y un par de colegas llamados Daniel Hojman y Claudio Bravo-Ortega, decidimos abordar esta objeción clásica de la derecha a la expansión del gasto fiscal. Nos hicimos dos preguntas. Primero: ¿es cierto que los países que son desarrollados tenían una carga tributaria parecida a la chilena cuando estaban en nuestro nivel de desarrollo? Segundo: ¿el nivel de gasto social que tienen los países mientras se desarrollan cambia el tipo de país en que se convierten cuando llegan al desarrollo?

Camila Cea es una representante quintaescencial de la generación que está cambiando a Chile: los famosos millennials, nacidos entre fines de los ochenta e inicios de los noventa. Camila estaba en su primer año de universidad, en la fen, para el 2006, el año de la revolución pingüina; o sea, era casi pingüina (digamos una pingüina vintage). Luego, para 2011, el año de las movilizaciones estudiantiles, ya estaba bastante avanzada en sus estudios de economía y fue electa secretaria general de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (fech), cuando era presidenta la diputada Camila Vallejo. No es de

extrañar, entonces, que desempeñara un rol importante en el paro estudiantil que tuvo mi facultad ese año.

Ahora, como todos sabemos, los temas centrales de las movilizaciones estudiantiles del año 2011 fueron de carácter nacional. Esencialmente se reclamaba por la gratuidad en la educación, el fin al lucro en el sistema educativo y la defensa de la educación pública. Todos sabemos, además, el enorme impacto que tuvieron esas movilizaciones sobre el sistema político chileno: moldeando el programa del segundo Gobierno de Michelle Bachelet, introduciendo a esta generación de líderes estudiantiles a la política parlamentaria, pariendo nuevos partidos y movimientos políticos principalmente en la izquierda, pero también en la derecha y colocando los cimientos políticos y culturales, probablemente, de lo que terminaría siendo el estallido social del 2019.

Sin embargo, en la fen, el paro de los estudiantes tomó otro carácter: a los temas anteriores se sumó la necesidad de hacer una reforma curricular y de los contenidos educativos de los programas de pregrado. Los estudiantes consideraban que la forma en que se enseñaba economía era sesgada, incompleta, doctrinaria y que no se hacía cargo de las preguntas que debía abordar el país: la justicia, la felicidad, la equidad, la sustentabilidad, las brechas de género, las naciones originarias, etcétera. Y algunos profesores, quizás no mayoritarios inicialmente, estábamos de acuerdo.

El resultado de todo esto fue que, en mayo del 2012, justo cuando publicábamos con Camila el estudio al que me refiero más arriba, mis colegas me solicitaban asumir la dirección de la escuela de pregrado, para intentar consensuar una reforma curricular a la malla de estudios de Ingeniería Comercial. El desafío no era sencillo: había que compatibilizar los cambios de contenido y metodología que proponían los estudiantes con la materia que debe enseñarse en el cumplimiento de las obligaciones pedagógicas de la universidad y sus profesores. Así que implementamos una reforma que modificó sustantivamente la malla: duplicó el espacio para historia económica, cuadruplicó el espacio para

otras ciencias sociales, reforzó el fomento a la lectura y el espacio para la indagación intelectual entre los estudiantes, introdujo el ramo de Economía Política, los talleres de política pública, incorporó cursos de comunicación y lenguaje, democratizó la enseñanza de segundos idiomas (introduciendo por ejemplo cursos de mapudungún), estableció la práctica social obligatoria para todos los estudiantes, creó una iniciativa para fomentar el arte y la cultura entre los estudiantes llamada Mudarte (música, danza, arte y teatro), creó la iniciativa Barrio Azul para fomentar el trabajo comunitario de los estudiantes en el barrio que rodea a la escuela, creó la feria de organizaciones estudiantiles (FOE) para promover el compromiso social y político de los estudiantes, etcétera. ¿Y quién fue central para implementar esas reformas? Bueno pues, Camila Cea.

Si ustedes compran una copia del libro The Economy de Oxford University Press del año 2017 y miran el prólogo se van a sorprender. Se van a encontrar con una foto enorme de Camila y la historia de la reforma curricular de la fen. Esto es porque la reforma que hicimos juntos (particularmente un seminario internacional sobre métodos pedagógicos en economía, que organizaron los estudiantes con ayuda nuestra) sirvió como puntapié inicial a un movimiento de reforma de la enseñanza en economía, que usa este nuevo texto (disponible en forma gratuita online) que se llama core Econ, y que hoy se utiliza en cientos de universidades alrededor del mundo. Camila se terminó yendo a Inglaterra a ser la directora ejecutiva de esa iniciativa y trabajar con la gestora principal del proyecto, la académica australiana Wendy Carlin. ¿Dónde está Camila hoy? Haciendo su doctorado, preparándose para volver a contribuir a los procesos de cambio que vienen por delante en Chile.

Camila Cea pertenece a una larga tradición de economistas de izquierda de la Universidad de Chile, que viene desde Pedro Aguirre Cerda (el fundador de nuestra escuela) y de Aníbal Pinto Santa Cruz, de quien hablamos antes. A diferencia de la caricatura que existe en cierta vertiente infantil de la política (esa que dice que todos los economistas son neoliberales), esa tradición es mucho menos ortodoxa: rescata de Keynes y de Hayek, de Schumpeter y de Ricardo, de Smith y de Marx. Y a diferencia de lo que podrían creer los sectores más conservadores y refractarios, esa tradición no es ni estatista, ni chavista, ni nada por el estilo: se rescata el rol de los mercados y la competencia, pero se entiende

que ello solo funciona bien si hay justicia, equidad, juego limpio e integración social; rescata también el rol de la innovación empresarial y de las estrategias de desarrollo productivo del Estado. Es una tradición poco interesante para la política de medios de hoy, que premia la caricatura, los extremos y la pendejada. Pero ahí está, hace mucho, con variantes, en la fen, antes Facea (de Ciencias Económicas y istrativas, 1972-06), antes fep (Economía Política, 197273) y antes eec (Escuela de Economía y Comercio, 1934-72).

El caso es que Camila siempre ha estado en la misma: tratando de usar la economía estudiada con rigor científico y metodológico para entender los problemas de Chile. Y durante el año 2011, cuando ella era secretaría general de la fech, y surgía en Chile, a propósito de las movilizaciones estudiantiles, la idea de que tendríamos que subir mucho la carga tributaria, con la consiguiente crítica de la derecha que hemos discutido más arriba, le pareció a Camila que era un tema que debía estudiarse en forma científica y que podría ser un buen tema de tesis. Así que nos juntamos con otros dos profesores y le dirigimos el estudio.

Se llama “Algunas correlaciones incómodas: carga tributaria y bienestar social en Chile y la ocde”; si lo buscan en Internet, lo pueden encontrar en la colección TIPS del Departamento de Economía de la Universidad de Chile. Junta datos para cincuenta años de los veintiocho países de la ocde y los compara con Chile.

¿Qué encuentra? Varias cosas.

Primero, que es cierto que cuando los países tenían niveles de ingreso per cápita más parecidos a los del Chile actual, tenían cargas tributarias más bajas: eso es completamente real. Lo que no es cierto es que Chile esté fuera de rango; más bien está en el promedio de lo que esos países tenían. Recordemos que Chile tiene una carga tributaria en torno a 20 % del pib y un pib per cápita en dólares cercano a 15.000. Bueno, hay países desarrollados que, cuando eran como Chile (10.000-20.000 dólares per cápita comparables) estaban en el rango 10 %-15 % y otros que estaban en el rango 25 %-30 %. Todos ellos lograron desarrollarse.

El promedio es más o menos por donde va Chile, cerca de 20 % y subiendo. ¿A dónde debiéramos llegar si siguiéramos la trayectoria promedio histórica de la ocde? Bueno, cuando tengamos un pib per cápita el doble del actual (30.000) ya debiéramos estar convergiendo a 30 %. Coincide bastante con los cálculos que hicimos más arriba.

Segundo, si hay países que se han desarrollado con cargas tributarias tan diferentes, ¿qué diferencias podemos identificar entre ellos? Eso es lo siguiente que hicimos en el estudio de Camila. Tratamos de ver cómo son ahora los países que habían seguido una trayectoria de desarrollo con mayor gasto social (e impuestos), comparados con los países que habían seguido una trayectoria con menor carga tributaria.

¿Qué encontramos?

Los países desarrollados que, cuando eran como Chile, apostaron a un mayor esfuerzo social (y carga tributaria) tienen, hoy, menos pobreza, menos desigualdad, más esperanza de vida, más satisfacción y felicidad, menos homicidios, menos presos y mejor rendimiento educativo en matemática y lectura. Además, en general, si bien crecen más o menos a las mismas tasas promedio, son mucho mejores en indicadores de competitividad, lo que insinúa una estrategia de desarrollo y crecimiento diferente y posiblemente más sustentable.

No hay en ese estudio ninguna cosa que se parezca a la causalidad. ¿Qué significa esto? Que no hay nada que permita decir que algo “tiene que ocurrir”, que hay una suerte de “destino” o “premonición”. No es cierto que uno pueda leer este estudio y decir que si uno sube los impuestos, a futuro Chile será un país desarrollado, cívico y justo; tampoco que si uno los sube, se hundirá inevitablemente en el estancamiento y el subdesarrollo. Eso no resiste escrutinio científico y es casi imposible de demostrar o refutar. Las políticas públicas no funcionan así, no existen las balas de plata y nada sustituye el esforzado trabajo

de construir buenas políticas, buenas instituciones y buen Estado, reformando, probando, aprendiendo y corrigiendo. Pero sí hay algo que podemos aprender: no es cierto que no exista al menos la posibilidad de una trayectoria con mayores niveles de impuestos que genere crecimiento exitoso y que nos conduzca al desarrollo; además, existe la posibilidad de que, si las cosas se hacen bien, ese futuro tenga los atributos sociales y democráticos a los que aspiramos. El futuro que enfrentamos es de opciones, no de destinos. Y sobre esas opciones es que nuestro sistema político debe discutir.

Superricos

Así que de lo que estamos hablando es que durante los próximos 10-20 años Chile debiera subir su carga tributaria en alrededor de 10 %, quizás con una primera fase en que recorramos el primer 5 % durante el próximo periodo presidencial y el resto después. Es un cambio enorme que genera un desafío significativo de gestión para el Estado, con el objeto de garantizar que esos aumentos de gasto tengan los efectos sociales y distributivos que queremos. Desde el punto de vista tributario es importante tener presente que un aumento de 5 % o 10 % del pib tendrá, inevitablemente, un efecto significativo sobre la economía. Si es que ese aumento de impuestos no va acompañado de políticas de desarrollo productivo, científicas, de infraestructura, logística, educación y que incentiven la inversión, el empleo y el emprendimiento, inevitablemente tendrán un efecto de disuasión y desincentivo sobre la actividad económica, que terminarán derrotando el propósito. Esto, por si acaso, independientemente de cuál sea la combinación de impuestos que se escoja subir: pueden ser impuestos a la renta, royalties o IVA, puede ser eliminación de exenciones o rentas presuntas, pueden ser impuestos a la ganancia de capitales o herencias, si uno le extrae 5-10 % del pib a la actividad económica privada, se va a sentir. Se debe tener una estrategia para contener esos efectos, para minimizarlos; lo discutiremos más adelante.

Como si esto no fuera ya suficientemente complicado existe otro aspecto de la estructura tributaria chilena que tenemos que enfrentar: no solamente tiene que recaudar más sino hacerlo en forma más justa.

Hasta el momento hemos discutido sobre el monto a recaudar a través de un alza tributaria, que usaremos para redistribuir a través de gasto y transferencias sociales. En el fondo, hasta el momento, hemos supuesto que el mecanismo principal de redistribución es la política social, mientras que el sistema de

impuestos simplemente sirve para recaudar. Una idea que es atractiva para muchos economistas y empresarios (por su simpleza y eficiencia), pero que no es tan fácil de implementar como se podría pensar a primera vista.

En realidad, en la mayor parte de los países desarrollados, el sistema impositivo en sí mismo funciona como mecanismo redistributivo. Si uno calcula el coeficiente de Gini de esos países sobre los ingresos de los que disponen los hogares “antes de pagar impuestos” y lo compara con el coeficiente de Gini “después de pagar impuestos”, hay un cambio muy considerable. En general, los países desarrollados mejoran su distribución del ingreso a través de un sistema de impuestos progresivos, esto es, que cobra mayores impuestos a los más ricos y menos impuestos a los más pobres.

El impacto del sistema de impuestos sobre la distribución del ingreso, por cierto, varía de país en país. En algunos países, el efecto es tan grande que cambia el coeficiente de Gini en 20-25 puntos; en otros es mucho menos, más cerca de 510. Todo eso va depender del tipo de sistema tributario del país y de todas esas diferencias que discutimos antes sobre cómo se contabilizan los seguros sociales, qué trato se les da a diferentes tipos de personas y familias, a diversos sectores, regiones y múltiples categorías tributarias. Si uno toma el promedio de los países desarrollados, el promedio está por ahí por los 10-15 puntos.

En el caso de Chile, el efecto redistributivo del sistema de impuestos es casi cero (2-3 puntos de Gini).

¿Por qué?

Una de las principales razones es que el sistema tributario chileno se encuentra muy basado en el impuesto al valor agregado, el iva. Como sabe cualquier residente de nuestro país, el iva, en la práctica, es un impuesto de 19 % a casi

todo lo que uno compra para consumir. Esto es, un quinto de casi todos los precios que uno paga corresponden a recaudación fiscal. Hay exenciones y excepciones, pero en general esto es cierto para la mayor parte de la canasta de consumo de la mayoría de los chilenos. Esto constituye una proporción enorme de la recaudación tributaria de Chile; de hecho, el iva representa alrededor de 40 % del total recaudado por el sistema tributario chileno. Es muy importante el iva en nuestro país.

Y el gran problema que tiene el iva es que es tremendamente “regresivo”, una palabra que usamos los economistas para describir mecanismos que tienden a empeorar la distribución de ingreso, consumo o bienestar. La razón es muy simple: los hogares más pobres tienden a no ahorrar y a gastar la totalidad de su presupuesto familiar en artículos de consumo, todos sujetos al iva. En cambio, los hogares más pudientes, que tienen capacidad de ahorro, solo pagan el iva por aquella parte de su presupuesto que usan para financiar su consumo. Más aun, la élite económica de nuestro país, aquellos que tienen altísimos ingresos, solo consumen una proporción muy pequeña de ellos, ya que reinvierten la mayor parte de las utilidades e ingresos que reciben, generando un proceso de acumulación y concentración del capital. Esto implica que como proporción, los pobres pagan un mayor porcentaje de su presupuesto promedio de iva que los ricos. Adicionalmente, como nos recuerdan los supermercados cada vez que nos preguntan “¿boleta o factura?”, las personas que tienen empresas han dispuesto por mucho tiempo de mecanismos para eludir el pago del iva y disfrazar su consumo familiar como compras de insumo para sus empresas. Y, en general, las personas que tienen empresas son de más altos ingresos. No es cierto que todo el mundo haga esto, pero sería ceguera negar que es un mecanismo que ha aumentado más aun la regresividad del iva.

La principal razón que explica por qué el sistema tributario chileno no redistribuye como lo hacen los sistemas de los países desarrollados es, por ende, la importancia que tiene el iva.

El sistema de impuestos a la renta, en cambio, sí tiene un elemento “progresivo”

o redistribuidor: las tasas que pagan quienes hacen su declaración de impuesto a la renta tienden a subir a medida que los montos crecen y, al revés de lo que ocurre con el IVA, para ciertos niveles de ingreso hacia abajo existe una exención total. Además, el impuesto a la renta se cobra sobre la plata que gana cada uno, no solo sobre lo que gasta y consume como ocurre con el iva. Entonces, el iva tiende a empeorar la distribución económica y el impuesto a la renta tiende a mejorarla. El efecto neto de los dos es casi cero: la distribución de ingreso antes y después de los impuestos en Chile es casi igual.

Una de las razones por las cuales el efecto neto es neutro es porque el impuesto a la renta de Chile, siendo más progresivo que el iva, es poco progresivo comparado con los impuestos a la renta de los países ocde. Hay varias razones técnicas que no caben en un texto como este, pero básicamente tienen que ver con mecanismos que les permiten a las personas de mayor riqueza eludir (o sea, reducir legalmente) el pago de esos impuestos sobre un porcentaje importante de sus ingresos, o incluso evadir (que significa evitar ilegalmente) el pago, ocultando ingresos y haciendo triquiñuelas tributarias. La mayoría de estos mecanismos de elusión y evasión funcionan si es que uno es un empresario o propietario que recibe la mayor parte de sus ingresos de utilidades y dividendos de empresas, rentas del capital, propiedades o ganancias de capital¹ . Es mucho más difícil evadir o eludir si es que uno es un asalariado o trabajador independiente (boletero) que vive de un salario o ingresos laborales independientes. Estudios que han abordado este problema han mostrado que los millonarios en Chile terminan, finalmente, pagando tasas promedio de impuesto a la renta que son mayores a los pobres que están exentos, pero menores a las clases medias profesionales² . Esto claramente disminuye la efectividad redistributiva del impuesto a la renta, lo hace menos progresivo y hace que ayude menos para compensar la regresividad del iva.

Este sesgo procapital y proempresarial del sistema tributario chileno provoca otro efecto que es muy importante para la salud de nuestra convivencia social y democrática: al gravar más a las clases medias profesionales que a las clases altas capitalistas se genera una suerte de “tapón” para la movilidad social meritocrática, que tanto dicen defender los sectores más liberales. Si “vienes de abajo” y “te sacas la cresta” estudiando y trabajando para ser un profesional con

buen sueldo, terminas pagando más impuestos en proporción a tus ingresos que alguien que heredó capital y lo istra. Esto es, tu ascenso social y tu mérito tienen un “tapón”. Hay quienes se declaran sorprendidos por la gran cantidad de personas pertenecientes a las clases profesionales que han participado de las protestas y manifestaciones asociadas al estallido social. A mí, personalmente, nunca me sorprendió... Pagan más impuestos proporcionales que los empresarios más ricos del país.

Debido a que los principales mecanismos de evasión y elusión de impuestos en Chile están disponibles para los propietarios del capital y no para los profesionales de altos ingresos, es que durante los últimos años hemos tenido una discusión tan intensa sobre la “integración tributaria”. La integración es un mecanismo que le permite a una persona consolidar todas sus fuentes de ingreso, sean laborales, empresariales o rentas y pagar impuestos de acuerdo con lo que estas suman. La gracia de este principio es que trata a todos los ricos igual, independiente de cuál sea su fuente de ingreso, y a todos los pobres igual, sin importar a qué se dedican. Si alguien es un empresario que tiene un pequeño local comercial recibe el mismo tratamiento y paga los mismos impuestos que un profesional, si es que la suma de sus ingresos es la misma. Si alguien tiene altísimos ingresos porque le pagan un sueldo millonario como gerente de una empresa y gana lo mismo que un empresario mediano o que un propietario que vive de arrendar propiedades, pagan lo mismo si es que la suma de ingresos es igual. Hasta el año 2014, así era en Chile. Suena sensato, ¿no?

En principio lo es. El problema es que muchos de los mecanismos de evasión y elusión funcionaban, justamente, a través del proceso de integración de ingresos. Era relativamente fácil para los grandes empresarios usar estos mecanismos para terminar pagando menos impuestos, básicamente camuflando utilidades como costos, haciendo uso de diversas triquiñuelas contables. Por eso en 2014, durante el segundo Gobierno de la presidenta Bachelet, se hizo una reforma tributaria que, entre otras cosas, significó una desintegración parcial del sistema (muy enredado para explicarlo acá y, francamente, no muy bien implementando), que tuvo una instalación complicada y llena de dificultades bastante innecesarias. El objetivo original era benigno: terminar con estos mecanismos de evasión y elusión que operaban a través de la integración. Yo siempre tuve una opinión

diferente: me parecía que era mucho mejor mantener el sistema integrado, pero subir fuertemente los impuestos a la renta y hacerlos más progresivos. Pero, eso sí, cerrando esos mecanismos de escape, elusión y evasión tributaria del capital. No fue la opinión predominante en la izquierda, que se obsesionó con una forma particular de hacer esto rápidamente, cayendo en la dinámica tan frecuente hoy de enamorarse de un mecanismo poco entendido pero instalado en forma de eslogan; parecido a lo que ha ocurrido con los proyectos de retiro de fondos de pensiones. En vez de centrarse en el objetivo social a mano, nos obsesionamos con mecanismos específicos que sirven a los comisarios de Twitter (y del Parlamento) para señalizar sus supuestas virtudes y jugar a la purga política. ¿Qué le vamos a hacer? Todavía pienso que están equivocados.

En fin. La historia no acaba ahí. Todavía hay más problemas.

Hay varios mecanismos que son particularmente importantes a la hora de reducir la progresividad de los impuestos a la renta. Por ejemplo, en Chile no se le cobra impuestos a las ganancias de capital, esto es, impuestos a los ingresos que generan la gestión de activos y la especulación financiera. Estas ganancias surgen cuando capitalistas e inversionistas compran empresas en forma estratégica o compran acciones y luego inciden e influyen sobre su gestión para mejorarlas y beneficiarse de su valorización. Esta es una actividad económica y empresarial que tiene valor económico y social (mejora la calidad y desempeño de las empresas) y, por ende, debe recibir un pago (la ganancia de capital); pero, por lo mismo, debe tributar como cualquier otro trabajo generador de ingresos. La ausencia de impuestos cobrados a la ganancia de capitales expresa en forma elocuente el sesgo hacia el capital de nuestro sistema tributario.

Otro ejemplo son los mecanismos de “renta presunta”, a los que están afectos ciertos sectores productivos, que implican que los empresarios de esos rubros no pagan de acuerdo a lo que ganan sino a una estimación que subestima sistemáticamente utilidades (usualmente por la vía de sobrestimar costos). En otras épocas, cuando no había computadores, software, sistemas para llevar contabilidad, era difícil para cierto tipo de contribuyentes hacer declaraciones de

impuestos. Quizás, en esos tiempos, se podría haber justificado un tratamiento especial y simplificado. Y es por eso que estos mecanismos han existido tradicionalmente para parceleros, camioneros, pequeñas firmas constructoras y rubros por el estilo. Hoy existen estudios que muestran cómo este beneficio es usado, de nuevo, predominantemente por grandes empresas y conglomerados, concentrando los beneficios en el 10 % más rico del país²¹. En gran medida esto ocurre porque dichos sectores (el agro, el transporte y la construcción) ya no son predominantemente de micro y pequeñas empresas, sino que se han ido consolidando en grandes corporaciones y conglomerados.

Finalmente, en Chile casi no existen los impuestos patrimoniales. El impuesto a las herencias en Chile (que ya es bajo), debido a los mecanismos de elusión que tiene es, en la práctica, voluntario. Recién ahora, después del estallido social, se comenzó a discutir por primera vez un impuesto patrimonial sobre la propiedad inmobiliaria que, en la práctica, hace que las contribuciones que pagan los dueños de casas, terrenos e instalaciones, sean más progresivas y dependan no solamente del valor de la propiedad (como hoy) sino de la riqueza total o ingreso del contribuyente.

A propósito de los costos fiscales surgidos por la pandemia, apareció una iniciativa parlamentaria para establecer un impuesto a todo el patrimonio, no solo inmobiliario. Esta iniciativa, que tiene una inspiración políticamente correcta y coherente con lo que estamos discutiendo (el privilegio del capital en nuestro sistema tributario), lamentablemente tiene algunos problemas técnicos bastante severos en su confección, que probablemente se derivan del exceso de entusiasmo parlamentario por los titulares y las redes sociales; pero bueno, no nos centremos en eso. El problema más de fondo es que este tipo de impuestos han sido ensayados en algunos países y sus resultados no han sido los esperados²².

En general han tenido un impacto mínimo en recaudación y distribución; en cambio, sí han tenido un efecto importante sobre la huida de capitales (el caso francés es particularmente elocuente); hay algunos contraejemplos, pero

usualmente están en países donde el capital recibe otros beneficios y protecciones, como privacidad y no trazabilidad (Suiza viene a la mente), que compensan con creces el costo. La dura realidad que enfrentamos las personas a las que nos gustaría usar este impuesto para redistribuir es que solo parece ser efectivo en el caso del capital inmobiliario que, como bien lo dice su nombre, tiende a ser más “inmóvil” y por ende tiende a costarle más escapar, eludir y evadir. Mientras un impuesto general al patrimonio no sea aplicado en la mayor parte los países desarrollados, junto con acuerdos internacionales que prohíban los paraísos fiscales, será de limitada efectividad. Puede que sirva como gesto dramático para el teatro público en que se ha convertido la política, pero es improbable que tenga un efecto real y significativo. Esa promesa de que el proyecto del impuesto a los superricos servirá para redistribuir y que los “ricos paguen más” puede ser menos realista de lo que quisiéramos. Los impuestos a la herencia, a la ganancia de capital y al capital inmobiliario, en cambio, sí han sido probados en muchos países y parecen ser mucho más efectivos, básicamente debido a que las transacciones tienen ciertas características “inmóviles” que permiten al Estado recaudar y acotar significativamente los mecanismos de elusión²³.

La realidad es que en vez de obsesionarse con una propuesta en particular y un eslogan que sirve para clasificar a gente entre “buenos” y “malos”, “leales” y “traidores”, “rojos” y “amarillos” (como ocurre con las propuestas de impuestos a los superricos en sus formas actuales), sería mejor enfocarse en el objetivo de hacer una reforma tributaria fuertemente progresiva, que termine gravando mucho más, pero de veras, a los “superricos”; y también, si se me permite, a los “bastante ricos” y a los “suficientemente ricos”... que también son categorías que necesitan aportar más si es que de verdad queremos resolver el problema de la desigualdad nacional.

Esa reforma no tiene balas de plata, ni fórmulas mágicas que sirven para la guerra de propaganda, no tiene GIFs ni bailecitos en TikTok. Más bien terminará siendo una combinación de mayor progresividad del impuesto a la renta, eliminación de exenciones injustificadas, focalización de esquemas de renta presunta y beneficios a Pyme, fortalecimiento de impuesto a la herencia y ganancia de capitales, y sí, también, un impuesto patrimonial muy centrado en

propiedades inmobiliarias.

Esto sería “un alza tributaria a los superricos” que probablemente resultaría mucho más efectiva que la propuesta que circula; pero claro, sería más difícil de comunicar en redes sociales y pauta fome para los matinales. Así es nomás.

Renta mala

¿Por qué se llaman “impuestos a la renta” y no “impuestos a los ingresos” si eso es lo que son, finalmente?

Quizás le resulte sorprendente el lector, pero la razón es que en ese nombre se expresa un deseo, un objetivo de la política tributaria que casi nunca se cumple.

A mis estudiantes de economía política en la fen siempre les digo que mi economista favorito es uno que algunos de ellos quizás desconocen. Esto lo hago para “hinchar” un poco, porque sé que él o la estudiante de persuasión política de derecha espera que un profesor de la Chile, que además es un conocido socialista, diga “Marx” y, en cambio, él o la estudiante de inclinaciones izquierdistas, que usualmente repite como mantra esto de “todos los economistas son neoliberales” (a pesar de que estudia para convertirse en aquello), espera que uno diga “Smith” o quizás algo peor.

Pues no, el profe les cuenta que su economista favorito es el inglés David Ricardo²⁴, del que, claro, usualmente nunca han oído hablar. Les cuenta su historia personal y política, que es bien entretenida, y luego les explica la razón de su iración: a su juicio Ricardo es el primer economista político.

El caso es que Ricardo es uno de los creadores de la ciencia económica como la conocemos. Le debemos, por ejemplo, los primeros conceptos de la moderna teoría del comercio internacional (la ventaja comparativa ricardiana²⁵) y también, como si fuera poco, de algunas de las primeras, más influyentes y duraderas teorías fiscales y tributarias (la equivalencia ricardiana² ). Es inmenso el aporte

de David Ricardo, no por nada hay una tradición de economistas, predominantemente de izquierdas, que nos autodefinimos como “ricardiananos”; cosa que le debemos, si me permiten una anécdota al pasar, a un gigante de la economía: un exiliado italiano del fascismo de Mussolini, protegido de Keynes en Inglaterra y de los pocos amigos que visitaron a Antonio Gramsci en la cárcel: el economista y matemático Piero Sraffa²⁷. Él fue quien “trajo de vuelta” a Ricardo, mostró su importancia y le demostró a la economía política cuánto le debía.

Hay un concepto que le debemos a Ricardo, que es de suma importancia para lo que ocurre en Chile hoy y lo que estamos discutiendo en este texto: el concepto de “renta”. De hecho, esta idea suya es tan influyente que hasta el día de hoy el concepto de renta que propuso Ricardo se conoce como “renta ricardiana” en su honor.

Es bien intuitiva. El ejemplo que daba Ricardo es de dos agricultores: uno que tiene una parcela cerca de un riachuelo con buen riego y otro cuya parcela está más alejada, tiene peor riego y, por ende, menos fertilidad. Esto implica, por supuesto, que, para producir lo mismo, el dueño de la parcela fértil tiene que hacer menos y contratar menos ayuda. La fertilidad de la tierra hará la mayor parte del trabajo y sus costos serán más bajos que los del agricultor con la parcela menos fértil. Sin embargo, ese agricultor menos afortunado, con menos fertilidad en su tierra, aún puede sobrevivir en ese mercado. La razón es que el precio al cual puede vender su producto le cubre los costos y le genera ganancias suficientes como para que sienta que le conviene continuar produciendo y no dedicarse a otra cosa. Esto implica que el agricultor con la mejor parcela podrá producir con costos significativamente inferiores al precio de mercado del producto. Ese agricultor tendrá el privilegio de ganar más haciendo lo mismo o menos, simplemente por haber heredado un mejor terreno: tendrá una ganancia extra, tendrá una “renta”; tiene en este caso lo que llamamos una “renta ricardiana”.

Esto es la “renta ricardiana”: una ganancia extra que proviene de un privilegio

heredado o fortuito y que les da la posibilidad a algunas personas de acumular riqueza y capital, por ejemplo, acumulando más propiedades y expandiendo el tamaño de sus negocios.

Obviamente este tipo de rentas son de interés para una política tributaria porque, en teoría, si uno es capaz de cobrar impuestos al agricultor privilegiado por sus rentas ricardianas y no cobrárselo al agricultor menos privilegiado que no las tiene, que no tiene muchos márgenes y que apenas sostiene su negocio, podríamos generar una recaudación fiscal que no tenga efectos nocivos sobre la actividad económica. Si esto fuera posible, si pudiéramos extraer la renta ricardiana al agricultor privilegiado, lo dejaríamos igual al agricultor con la peor parcela, que igual encuentra conveniente participar de este mercado. Lograríamos recaudación sin costo en eficiencia económica: nadie deja de invertir, contratar y producir si es que sigue ganando por sobre lo normal pero un poco menos.

Es por esto que el impuesto se llama “a la renta” y no “al ingreso”, porque en teoría busca gravar las rentas, especialmente esas que resultan del privilegio y no del esfuerzo que se hace por generar innovación, productividad y competitividad. Y es por eso que, cuando se discute política tributaria del impuesto a la renta, muchas veces se piensa en maneras de tratar de “llegar” a esas rentas ricardianas, tratando de usar características del contribuyente para identificar si las tiene o no. Un ejemplo es cuando se les da beneficios a las pymes, porque se asume que sus dueños no tienen rentas ricardianas. Otro caso típico es cuando se cobran impuestos mayores a las personas más ricas y de mayores ingresos o a las grandes empresas. Lo que se cree es que ese tipo de personas o empresas tienen rentas ricardianas y que, por ende, al gravarlas con impuestos habrá menores efectos económicos. ¿Se ha fijado que cada cierto tiempo aparece una noticia que destaca los elevados niveles de utilidad de algún rubro empresarial (usualmente los bancos, isapres o afp) y eso genera un cierto nivel de escándalo en redes sociales? Bueno, parte de la razón es que cuando hay altísimas utilidades, muy superiores a las de otros sectores productivos, se sospecha la existencia de rentas ricardianas, de ganancias logradas por algún privilegio injustificado y, por ende, de acumulación de riqueza inmerecida, que debieran estar sujetas a mayores tasas impositivas. Típicamente, cuando este tipo

de miniescándalos ocurre, aparecen analistas haciendo contabilidad creativa para demostrar que en realidad no hay rentas ricardianas y que la utilidad de estas firmas es de lo más razonable y moderada. También aparecen quienes exageran la crítica e inflan en sus cálculos cuánto es renta y cuánto no. Como siempre “ni tan tan, ni ton ton”, la realidad está entremedio, pero usualmente algo de rentas hay en esos sectores y usualmente tiene que ver con que tienen algún poder de mercado derivado de que son poco “contestables”, que es como denominan los economistas a una situación en que es difícil que entren competidores que te obliguen a bajar los precios.

El lío no termina ahí.

Renta buena

El problema es que no solo existen rentas ricardianas. Resulta ser que hay “rentas buenas” al igual que hay “rentas malas”. Y el problema es que no son tan fáciles de separar y distinguir. Las rentas “buenas” las conocemos los economistas con el extraño nombre de “rentas schumpeterianas”.

Ese nombre rarísimo se debe a Joseph Schumpeter (1883-1932), economista de origen austriaco que desarrolló toda su carrera académica en los Estados Unidos. Schumpeter, según yo, debiera ser el economista de cabecera de las personas de derecha o que defienden las virtudes del capitalismo; quizás mucho más que Smith, Hayek o Friedman. ¿Por qué? Bueno, porque Schumpeter fue el primero en entender, discutir y relevar la verdadera virtud del capitalismo moderno: la innovación, sus riesgos y, así es, sus rentas.

Schumpeter es famoso por acuñar el concepto de “destrucción creativa”: la idea de que no había que tenerles miedo a las quiebras, fallas empresariales, liquidaciones de empresas y despidos. Rescataba ese capitalismo que está constantemente pasando por crisis en las que se destruyen empresas, se liquidan sus activos, se desarman fábricas y se despide a los trabajadores. ¿Por qué? ¿Era malo el señor Schumpeter, que parecía gustar tanto del sufrimiento ajeno? No, era otra cosa. Su idea era que gracias a ese proceso de destrucción que liberaba factores productivos (capital, trabajo, tierra, energía, etcétera), se facilitaba la “creación” de nuevas empresas, mejores que las anteriores, más productivas, con mejores empleos y más avanzadas tecnológicamente. ¿Por qué? Porque, aunque esas nuevas empresas fueran mejores como proyectos y mejores ideas en el largo plazo, inevitablemente partirían de a poco, chiquititas, con márgenes pequeños, poca caja, poca plata, enfrentando incertidumbres y dificultades, por lo que la disponibilidad de factores productivos baratos, liberados por la destrucción, claramente las ayudaba.

El proceso de creación de nuevas empresas, ayudado por la disponibilidad de recursos baratos, tenía otra importante característica: empujaba (“incentivaba”, dirían los economistas) a los empresarios que querían sobrevivir como tales a estar constantemente creando cosas nuevas y cambiando, esto es, “innovando”. ¿Con qué objeto? Básicamente para intentar hacer las cosas mejor que sus competidores y crear una renta, una ganancia extra, solo que esta vez no heredada o inmerecida, como en el ejemplo clásico de Ricardo, sino resultado de su trabajo y creatividad. Pero además, había otra razón para buscar esas rentas. Si el empresario las logra y tiene márgenes grandes, tiene mayor probabilidad de sobrevivir a las próximas crisis, recesiones y ciclos de destrucción creativa que siempre están a la vuelta de la esquina y siempre le van a terminar por recortar los márgenes. Si el empresario tiene rentas schumpeterianas, tiene un amortiguador. Por ello la posibilidad de acceder a esas rentas sería, en el modelo capitalista de Schumpeter, uno de los principales incentivos para ser emprendedor.

Esas son las rentas buenas, las rentas schumpeterianas, las que incentivan la innovación, la creatividad y la competitividad. A diferencia de las rentas ricardianas, estas otras rentas suelen durar un tiempo acotado porque, obviamente, si son buenas ideas, los competidores las van a tratar de imitar y cuando lo logren, estas rentas se van a evaporar. Por eso es que en algunas industrias que dependen mucho de la innovación y donde la imitación es muy fácil por las características del producto, se suele proteger estas rentas por un tiempo con franquicias y patentes. La idea es que las empresas, los inventores y los innovadores tengan los incentivos a crear cosas nuevas, pero que cuando pase suficiente tiempo en que se haya profitado razonablemente de esas rentas, esas invenciones se conviertan en conocimiento público. Hay, por cierto, toda una especialidad de la economía que estudia cómo regular este proceso: cuánto tiempo deben durar las franquicias, cómo se deben establecer y si deben ser gratuitas o sujetas a algún cobro u obligación social (por ejemplo, facilitar la disponibilidad de remedios caros en forma gratuita para sectores vulnerables en el caso de las patentes farmacéuticas). No es sencillo hacerlo y la mejor regulación puede cambiar dependiendo del sector productivo.

Así pensaba Schumpeter que funcionaba el capitalismo y habría que reconocerle que su manera de pensarlo destacaba aspectos rescatables de una economía basada en el capital: el rol central del innovador, que se lleva las rentas asociadas a sus inventos, esfuerzos y toma de riesgo. La idea de que si quiere obtener esas rentas va a tener que cambiar, buscando nuevas ideas, otras innovaciones para reemplazar aquellas anteriores que eventualmente serán imitadas o disputadas y que, por ende, rendirán cada vez menos.

Hay que decir que el modelo capitalista de Schumpeter genera más de una dificultad, no todo es miel sobre hojuelas. En ese proceso de destrucción creativa, se producen transiciones de desempleo, pobreza y vulnerabilidad. Y, como siempre ocurre, son los más pobres los que terminan asumiendo una mayor proporción del costo social. Por otro lado, aunque el origen de las rentas tenga cierto mérito, genera una clase capitalista con la capacidad de concentrar la propiedad y de acumular. Esto es complicado por dos razones. Primero porque ese poder concentrado permite abusar y generar rentas que no provienen de la capacidad de innovar y, segundo, porque esas rentas permiten comprar otras fuentes de renta, algunas de naturaleza ricardiana, y acelerar el proceso de reproducción y profundización de la desigualdad. Por mucho que se comience como un empresario “schumpeteriano” innovador con rentas merecidas, no significa que cuando se tenga mucho dinero no le parezca conveniente convertirse en un capitalista “ricardiano” y rentista. Esta transformación de la naturaleza empresarial usualmente ocurre a medida que pasan las generaciones de las familias empresariales, que a veces tienden a volverse más ricardianas. Es un viejo dicho empresarial el de las familias empresariales durante tres generaciones: la primera que crea el negocio, la segunda que lo istra y la tercera que se lo gasta y lo destruye.

Así que por muy schumpeterianas y meritorias que sean las rentas, igual generan problemas para aquellos a quienes nos importan la vulnerabilidad de las clases trabajadoras, la concentración del poder político y la desigualdad. Es por eso que son importantes algunas reformas políticas y sociales, de reglas constitucionales y de protección social, que discutiremos en los capítulos siguientes. Porque incluso una economía capitalista que funcione como un relojito schumpeteriano genera desequilibrios de poder y riqueza que son inaceptables y nocivos, además

de peligrosos para el proceso de desarrollo. Debemos estar constantemente tratando de corregirlos.

Para efectos de nuestra discusión tributaria, hay que decir que esto de los dos tipos de renta genera una enorme dificultad técnica. El ideal sería cobrar mucho menos impuestos a las rentas schumpeterianas que a las ricardianas; en chileno: cobrar menos impuestos a las rentas buenas que a las rentas malas; cobrar menos impuestos a las rentas que resultan del esfuerzo, el mérito y la innovación que a las que resultan de la suerte, el privilegio o la herencia.

El problema es, por supuesto, que la realidad no es blanca o negra sino de ese color que a veces es tan difícil de distinguir y que representa lo sucio e imperfecto de la realidad: el gris. Estos dos tipos de rentas no siempre son tan fáciles de distinguir y separar. A veces las empresas y los empresarios tienen ganancias que son una mezcla de ambas y a veces las rentas malas se hacen pasar por buenas y se buscan camuflar.

Así que los sistemas tributarios, usualmente, buscan indicaciones, claves y evidencias de que las rentas son de un tipo u otro e intentan, dentro de lo posible, hacer diferencias en la forma en que tratan y en la tasa con la que gravan cada tipo de actividad.

Por ejemplo, cuando una empresa gasta mucho en investigación y ciencia, se toma como indicador de que tienen rentas buenas y lo normal es que se le permita rebajar impuestos por estos gastos. Otro ejemplo ocurre cuando una empresa tiene como actividad central la explotación, extracción, procesamiento y exportación de recursos naturales. Se suele asumir y se cree que es muy probable que una buena parte de su renta sea ricardiana, asociada la propiedad o al recurso y no realmente a la innovación. Por eso a este tipo de empresas se le suele gravar con un impuesto adicional que se conoce, usualmente, como royalty (derecho del rey o del Estado).

De hecho, estos dos casos corresponden a aspectos en los que el sistema tributario chileno lo hace muy mal: claramente la forma que tienen los incentivos a la investigación y desarrollo en Chile son muy insuficientes (tenemos pobrísimos indicadores de ello) y nuestro esquema de cobros, equivalentes a los royalties a la explotación de recursos naturales renovables y no renovables, es precario cuando no inexistente. Lo discutiremos más adelante en mayor profundidad, cuando abordemos el tema de los bienes nacionales de uso público. Una reforma tributaria muy coherente con esta filosofía de elevar impuestos a las rentas ricardianas y bajarlos a las rentas schumpeterianas tendría que establecer un royalty a la explotación de todos los recursos naturales, diferenciando entre los renovables y los no renovables, y usar una parte de sus recursos para aumentar la generosidad de las franquicias tributarias a la inversión en ciencia, investigación e innovación. Durante el Gobierno de Ricardo Lagos se avanzó en esa dirección, estableciendo un impuesto específico a la minería de cobre, que en teoría se usaría para financiar ciencia, investigación y desarrollo tecnológico; pero terminó siendo demasiado pequeño y su uso no impactó realmente en el gasto en i+d. Fue una iniciativa política interesante, pero no movió la aguja.

El problema es, ya está dicho, que en general estos dos tipos de renta no son tan fáciles de separar. Una empresa puede tener actividades que tengan de ambas o que mezclen ambas en una misma actividad, obteniendo una parte de su renta por la propiedad de recursos naturales y otra por iniciativas genuinamente innovadoras. Hacerse cargo de esta complejidad requiere de cambios tributarios mucho más sofisticados y complejos que los que podemos discutir aquí y, además, en el caso del fomento a la innovación se pueden usar muchos otros instrumentos aparte de los tributarios, como discutiremos más adelante en el libro. Pero un buen comienzo sería establecer un royalty significativo a los recursos naturales, que sirviera para financiar apoyos a las empresas verdaderamente comprometidas con innovar. Otro lugar del que podemos partir es la idea de que exista un esquema de royalties o cobros a todos los bienes nacionales de uso público, esto es, cosas que están disponibles porque el Estado chileno existe y cuya explotación genera rentas. Por ejemplo, los derechos a la exploración minera (no solo a la explotación), el espectro radioeléctrico, las rutas aéreas, etcétera. No es cierto que todas estas actividades sean puramente “rentistas” o “extractivistas”, como suelen decir algunas personas; muchas de

ellas involucran innovación, es cierto, y algunas de sus rentas son “buenas”. Pero no se puede negar que un porcentaje significativo de sus márgenes y utilidades corresponde a rentas ricardianas y se justifica, por ende, un cobro. Diseñar esa tarifa para que genere la necesaria recaudación que requiere el Estado, sin desincentivar la innovación y la inversión, no es simple.

El punto central que quiero discutir no tiene que ver con el detalle técnico de cómo debieran diseñarse los sistemas tributarios para hacerse cargo de este problema de las rentas. Lo que quiero argumentar es que, si aceptamos que vamos a seguir viviendo en una economía capitalista, abierta a los mercados globales, y en la que los empresarios innovadores tienen un rol central, tenemos que diseñar un sistema tributario que eleve sustantivamente los impuestos a las rentas ricardianas, inmerecidas, heredadas o apropiadas, pero que otorgue un mejor trato a las rentas schumpeterianas, merecidas y resultado de la innovación. No es fácil, pero es hacia donde debemos movernos. Si usted, en cambio, es de quienes creen tener una fórmula para “superar el capitalismo” o algo por el estilo, esta fina distinción entre rentas ricardianas y schumpeterianas no debiera importarle en lo más mínimo. Pero, eso sí, tiene que hacerse cargo de que ese sistema alternativo que usted propone y dice entender, debe tener algún mecanismo creíble que sustituya la colosal maquinaria de innovación y toma de riesgo que, desde el Manifiesto comunista de Karl Marx, reconocemos como la principal fortaleza del capitalismo. No sirve ignorar el problema y actuar como si no existiera.

Malas noticias

Como se puede ver, tenemos un desafío enorme por delante si queremos, como país, hacer el esfuerzo económico, social y tributario necesario para una corrección significativa de la desigualdad de ingresos. Pero, aunque estuviésemos dispuestos a todo lo que se ha discutido en este texto, aunque decidiéramos incrementar el gasto fiscal y los impuestos en 5 % o incluso 10 % del pib durante los próximos cinco, diez o quince años, aunque hiciéramos una reforma estructural profunda del sistema tributario, que no solamente generara la recaudación que necesitamos, sino que aumentara radicalmente la contribución de la estructura tributaria a la equidad y eficiencia, si decidiéramos modificar nuestro sistema tributario para que este gravara en forma mucho mayor las rentas ricardianas que las schumpeterianas. O sea, supongamos que hiciéramos todo lo que se necesita para pasar en un plazo relativamente corto a tener recaudación tributaria del tipo Portugal y en un plazo mediano tipo Suecia. Supongamos, más aun, que hiciéramos un diseño tributario inteligente que minimice los efectos desalentadores sobre la actividad económica, la innovación e inversión, optimice la recaudación lograda y sirva para ayudar a corregir la desigualdad. Supongamos, por un momento, que todo eso es cierto. Aún hay un enorme problema.

La inyección de ese monto de gasto público, financiado con impuestos sustantivamente más altos a una economía de mercado moderna, abierta al comercio, flujos de capitales y competencia internacional, es algo tremendamente difícil. Hágase como se haga, con la combinación de impuestos que se prefiera, una expansión fiscal y tributaria de esa magnitud y velocidad será muy difícil de absorber para la economía. Requiere un diseño muy inteligente, pragmático y fino; pero por sobre todo hace imprescindible acompañar estas reformas con políticas de fomento a la inversión, a la innovación y al desarrollo productivo, de un calibre similar. Discutiremos algunas posibilidades para ello con más profundidad más adelante en este libro.

Es una realidad que hay que enfrentar y no sirve escudarse en monsergas normativas o en teorías económicas panfletarias. La realidad económica y política suele terminar siendo cruel con los soñadores. Quizás, en el corto plazo, al calor de los conflictos políticos contemporáneos, se pueda lograr extraer algunas frases de buena crianza de parte de empresarios respecto de su disponibilidad a pagar más impuestos. Incluso uno podría creer que son intenciones genuinas de parte de algunos. Quizás con ello se pueda satisfacer temporalmente las redes sociales que celebran tanto el llanto público y gustan tanto de los piadosos rituales de culpa y confesión. Pero cuando pasa el tiempo y las pasiones se calman, las decisiones empresariales suelen ser mucho más frías, las salas de directorio poco tolerantes del voluntarismo y las asambleas de accionistas poco dispuestas a la generosidad. Quienes creemos en la necesidad de hacer este tipo de cambios debemos enfrentar esta realidad y no hacernos trampa en solitario, ni satisfacernos con el desfile de empresarios conversos y otros flagelantes que vemos en los medios. Para empezar, buena parte de eso es simplemente relaciones públicas y autoprotección. Otra parte puede que sea sincera, veremos, pero el lloriqueo público por sí solo no lleva a ninguna parte, ni vale nada. Caras vemos, corazones no sabemos.

¿Por qué ocurre esto? ¿Por qué es tan difícil cambiar genuinamente las actitudes empresariales?

Bueno, porque cuando uno recauda impuestos, a menos que haya logrado que estos sean puras rentas ricardianas inmerecidas y heredadas como las que discutimos en la sección anterior, al final vamos a estar sustrayendo parte de la rentabilidad y parte del premio de alguna actividad económica que requiere esfuerzo, creatividad, toma de riesgo y sacrificio. Y el peligro con esto es, por supuesto, que podemos terminar desincentivando esos esfuerzos, esa creatividad y esos sacrificios cuando más los necesitamos para generar la prosperidad económica que permita financiar una economía más justa y equitativa.

Podemos y debemos hacer los esfuerzos que hemos discutido en este texto por

lograr un sistema tributario más orientado a recaudar rentas ricardianas y no rentabilidades schumpeterianas; pero sabemos que nunca lograremos tener un sistema impositivo que sea solo eso, porque no es tan fácil separar estas rentas y aunque fuera posible no va alcanzar para generar la escala de ingresos que necesitamos para corregir la desigualdad de nuestro país.

No solo eso.

Cualquiera sea la expansión de gasto que hagamos, y aunque esta se ejecute en conjunto con una reforma tributaria ejemplar, de todas formas tendremos un problema de temporalidad. El gasto, por su naturaleza, se despliega rápido: apenas se autoriza y se gira, ahí está; pero las reformas tributarias se demoran en recaudar todo su potencial.

Hay varias razones: primero, porque muchos impuestos se pagan anualmente, de modo que demora, muchas veces, más de un año (incluso dos o tres) que se cumpla un periodo completo en que aplica la reforma y se implementen los cambios normativos. Segundo, porque es usual que las reformas tributarias tengan cláusulas de gradualidad, diseñadas para dar tiempo a las empresas para adaptarse, cambiar sus sistemas de contabilidad, adaptar contratos y sistemas de gestión compatibles con las nuevas normas, modificar sus sistemas de auditoría interna y externa, etcétera. Tercero, porque una reforma tributaria (en particular una grande) también requiere de cambios en las agencias públicas que recaudan y fiscalizan: cambios de procedimientos y sistemas de gestión, emisión de dictámenes clarificatorios, modificación de sistemas de consulta y resolución de controversias, cambio de criterios para los pactos de sanitización tributaria, entre otras cosas.

En resumen: el mayor gasto siempre se va a desplegar mucho más rápido que los ingresos que sirven para financiarlo, aunque en el largo plazo estén perfectamente calzados²⁸. Por ende, es inevitable que por un periodo esta expansión fiscal se haga con déficit, y que ese déficit se financie con ahorros

(que en el caso del Estado se llaman fondos soberanos) o con deuda (que en el caso del Estado se llama deuda pública). Y mientras más grande sea el esfuerzo fiscal que se haga, especialmente en el corto plazo, mayor será el déficit fiscal con que este proceso comenzará y mayor será el riesgo fiscal que tomemos. Como dicen: no hay de otra. Aunque es cierto que la posición financiera del Estado chileno se ha deteriorado en los últimos años debido a nuestra falta de consistencia fiscal posterremoto del 2010, y ahora debido a las necesidades de la pandemia del 2020, todavía Chile tiene espacio para absorber una transición como esta; lo tiene, pero no es infinito.

Y, por si acaso, no nos autoengañemos con que esto se puede financiar completamente con ahorros públicos y fondos ahorrados por el Estado. Por ahí se escuchan voces que proponen esto: no subir los impuestos y usar los fondos soberanos e incluso las reservas del Banco Central. Eso es autoengañarse. En los mercados internacionales abundan analistas que miran y estudian a la economía chilena en forma muy detallada; se dedican a eso todo el día, todos los días, durante años y años. Si ellos ven que Chile se gasta sus ahorros fiscales y monetarios van a pensar que tenemos menos holgura para emergencias económicas y, por ende, van a asumir que en el futuro, cuando estas inevitablemente ocurran, les vamos a pedir que nos presten más. Como saben esto van a asumir, naturalmente, que en el largo plazo Chile estará más endeudado incluso de lo que necesitamos para nuestra política social en el corto plazo y harán lo que hace todo prestamista cuando llega a esa conclusión sobre un deudor: nos cobrarán más caro por prestarnos, lo cual implica que cada vez que el fisco vaya a endeudarse o que el Banco Central emita bonos, tendrá que comprometerse a pagar tasas más y más altas.

No solo eso, los analistas asumirán que existe otro peligro (desde su punto de vista) y es que en el futuro, cuando surja una emergencia fiscal, económica, monetaria o cambiaria, el fisco tendrá que recurrir a impuestos aún mayores a los anunciados para recaudar o el Banco Central tendrá que imprimir dinero, generar inflación y desvalorizar todo lo que esté denominado en pesos. O sea, asumirán que hay mayores riesgos en prestar a los privados. Y si asumen eso van hacer lo que hace todo prestamista que cree que hay mayor riesgo en prestar: subirá las tasas a los que presta y les cobrará más, solo que esta vez no será el fisco o el

Banco Central el “encalillado”, sino los privados: las empresas chilenas y nuestros bancos. Y si se encarece el crédito internacional a nuestras empresas estas podrían terminar frenando algo su actividad. Y si se encarece el crédito externo a nuestros bancos, ellos, a su vez, van a cobrar más por los créditos que dan en el mercado nacional, subiendo el costo del crédito para consumidores y empresas, especialmente a las pymes, que son las que dependen exclusivamente del mercado de crédito local.

En resumen, si extendemos el gasto fiscal para corregir la desigualdad, inevitablemente corremos el peligro de desalentar la economía (que necesitamos dinámica y entusiasta) y vamos a generar déficits fiscales sustantivos, que requieren credibilidad por parte de los mercados de capitales (quienes nos prestan plata), so pena de encarecer nuestras fuentes de crédito.

No hay trucos en esto. No hay una manera de hacerse el listo. La única forma es construir una estrategia de desarrollo creíble, coherente y ambiciosa, que además sea fruto de pactos políticos sustantivos, amplios y visibles para los mercados internacionales, que puedan ser explicados como una propuesta de valor del país. Algo así podría generar las condiciones que sustenten una apuesta positiva hacia la economía chilena de parte de las empresas locales y el mercado internacional, a pesar de que estaríamos aumentando sustantivamente los impuestos y el gasto fiscal. Necesitamos hablar el lenguaje de los analistas y prestamistas a los que estamos expuestos. Tenemos que construir una propuesta de valor como país, basada en una estrategia que tenga sentido económico y credibilidad política para quienes nos van a prestar, como ocurre con toda propuesta de negocio que involucre inversión estratégica en el corto plazo y retornos diferidos por allá a lo lejos en el futuro. De otro modo no nos va resultar y no servirán de nada los aspavientos retóricos y las pataletas éticas. La responsabilidad de quienes dirigen un país, con los desafíos que tiene el nuestro, es hacerlo con propósitos de transformación pero con sentido de realidad.

¿Cómo se construye esta propuesta?

Esa es la materia de la siguiente sección de este capítulo.

El problema del modelo chileno

¡Qué venga la modelo!

El emblemático programa de concursos Sábados gigantes, que marcó tantas décadas de la cultura pública chilena, es la fuente de una plétora de expresiones y frases que pasaron a ser parte de nuestro lenguaje cotidiano. Una de esas expresiones es “¡qué venga la modelo!”. En las claves culturales, cargadas de una cuota no menor de machismo, de esos tiempos, Mario Kreutzberger, Don Francisco, siempre estaba rodeado de mujeres muy atractivas que lo asistían con varios aspectos del programa: jugar un rol en los concursos, pero sobre todo en la publicidad, sirviendo de modelos para los productos que patrocinaban diferentes segmentos. Fue tan duradero este programa (en su primera fase, completamente chilena, duró tres décadas) que algunas de estas modelos se volvieron rostros conocidos de todos los hogares chilenos y la frase “¡qué venga la modelo!”, un llamado que detonaba una reacción casi instintiva en la audiencia. Apenas Don Francisco lo gritaba, uno sabía que venía alguna forma de publicidad.

Algo similar pasa con el término “modelo” en la discusión pública y política contemporánea chilena. Es algo indefinido, muy difícil de especificar, pero que se usa para efectos de las estrategias públicas, en este caso, de la política. Al igual que ocurría con “la modelo”, no sabemos muy bien qué es lo que implica “el modelo” cuando es invocado en una conversación, pero una cosa sí sabemos: que sea lo que sea que implique, algo tiene de publicidad, cuando no derechamente de propaganda.

¿Qué demonios es “el modelo”?

Algunos instintivamente dirán “¡el mercado!”, para luego dar como contraejemplos al modelo chileno países en que los mercados son

tremendamente importantes, o incluso más importantes y desarrollados que en Chile. Otros dirán “¡la gran empresa!”... lo mismo..., “¡la privatización!... igual..., ¡la mercantilización de la vida privada!”... ídem. La realidad es que muchos de los críticos de “el modelo”, cuando te citan las virtudes de escandinavos y coreanos, irlandeses y finlandeses, canadienses y neozelandeses, parecen ignorar que esos países suelen tener muy arraigadas todas estas características.

Así que uno sigue preguntando, fiel a su insufrible rol socrático. Después de un rato, termina dándose cuenta de que para algunos “el modelo” es simplemente el capitalismo contemporáneo que se vive, desarrolla y practica en todo el mundo, no solo Chile; y que para otros, quizás más reflexivamente, es la intensidad relativa de sus atributos que, en Chile, estarían poco balanceados con lo público y lo social.

Algo similar y simétrico ocurre con los partidarios del “modelo” cuando les preguntas lo mismo. Te invocan atributos (propiedad privada, estado de derecho, libertad de emprender, etcétera) que tienen países que ellos no quisieran imitar; muchas veces con tasas impositivas, tamaños del estado de bienestar, regulaciones laborales, políticas de desarrollo productivo e intervenciones ambientales que no les gustaría padecer.

Como sea, “el modelo” sigue siendo un concepto difuso, con atributo de Mentholatum, un ungüento que permite untar todo lo que a uno le molesta sin tener que pasar por ese incómodo trance de explicarse con rigor y detalle. Ese es el problema con la palabra “modelo”, que tiene tantos significados como personas que usan el término. Y el problema es que cuando algo tiene demasiados significados finalmente no tiene ninguno. Así que, como vamos a usar el término “modelo”, en particular el “modelo chileno”, partamos por definir cómo lo vamos a entender en este texto.

El electrocardiograma de la economía ²

Desde hace muchas décadas Chile tiene una estrategia de desarrollo bien marcada. Esta consiste en la exportación de recursos naturales minerales, agrícolas, forestales y marítimos. Para seguir esa estrategia de desarrollo, ese “modelo”, Chile estableció un fuerte sistema de resguardo a los derechos de propiedad privados sobre recursos naturales, tierra y capital. Uno de los resultados de ello fue el privilegio de los derechos del capital por sobre el trabajo y la preeminencia (en cada conflicto detonado por un proyecto de inversión significativo) del punto de vista de la inversión por sobre la comunidad o el medio ambiente. Adicionalmente, las políticas del Estado estuvieron enfocadas muy centralmente en las necesidades de estos sectores productivos, como es el caso de la inversión en infraestructura física, fuertemente sesgada hacia lo productivo, al igual que los énfasis de infraestructura institucional (por ejemplo, el caso de los tratados de libre comercio). Hubo un momento, de hecho, a fines de los años noventa, en que Chile fue tremendamente avanzado para su nivel de desarrollo, tanto en su infraestructura como en la cobertura de sus tratados de comercio internacional. Eso ya no es tan así. Esa estrategia le rindió a Chile (al César lo que es del César): le permitió al país sacar a la mayoría de su población de la pobreza y pasar de ser un país relativamente mediocre a nivel latinoamericano, a convertirse en el país de mayor ingreso per cápita promedio de la región. En todo caso, el costo de este énfasis fue el retraso en estándares ambientales, derechos sociales, laborales y comunitarios que hoy estamos pagando caro. Ese modelo de exportación evidentemente rindió, pero muestra claros signos de obsolescencia. Nada es para siempre.

Dejemos un poco de lado la falencia central de esta estrategia que hemos estado discutiendo en las secciones anteriores: la desigualdad. O, si quieren, seamos más extremos aún y adoptemos la perspectiva de esas personas que dicen que no debiéramos preocuparnos de la desigualdad de ingreso, que lo que importa es la

igualdad de oportunidades y que estas dos no tienen ninguna relación. Nos dirán, incluso, que la igualdad de oportunidades depende principalmente del crecimiento y la capacidad de la economía para crear oportunidades por esa vía. Al lector le debe resultar evidente, a esta altura, que no estamos de acuerdo con esa perspectiva. Pero, como ejercicio, les propongo que nos calcemos esas gafas, esos lentes por un momento y evaluemos el desempeño de la economía chilena de acuerdo con esta manera de mirarla, esa perspectiva en la que el crecimiento económico es la única prioridad.

La verdad es que hace rato que el desempeño económico de nuestro país es más bien pobre.

La medida más básica, completa e inapelable del desempeño de la economía es la del crecimiento del pib (Producto Interno Bruto), una medida del valor de todo lo que se produce en un país en un determinado periodo. Usualmente el pib se mide y reporta a nivel trimestral y anual como parte de un conjunto de indicadores de desempeño macroeconómico, que se conocen como las cuentas nacionales, que son manejadas por el Banco Central y que debemos al bueno de Simon Kuznets del que hablamos anteriormente en este libro. En Chile tenemos una suerte y es que hace tiempo que disponemos de una medida del pib de carácter mensual. Muy pocos países tienen un indicador tan frecuente, preciso y certero de su actividad económica. Ese indicador se llama Imacec (Índice Mensual de Actividad Económica) y existe desde los años 80³ . El Imacec sirve para monitorear cuánto produce la economía chilena en un mes en particular y, por ser mensual, les permite a las autoridades económicas (el Ministerio de Hacienda y el Banco Central) reaccionar con mayor velocidad frente a los cambios en el ciclo económico. Cuando se compara el desempeño de la economía con el Imacec y el pib a lo largo de un periodo prolongado de tiempo, se vuelve evidente que es un excelente indicador temprano de cómo anda la economía.

El gráfico 2 muestra el Imacec de diferentes maneras desde fines de los años ochenta hasta el presente. Muestra cuatro formas diferentes de ver el crecimiento

del Imacec, o sea, del pib y de la economía.

La serie gris más clara muestra el crecimiento porcentual del Imacec de un mes, comparado con ese mismo mes del año anterior. La razón por la que comparamos un mes con el mismo del año anterior (ejemplo: julio del 90 con julio del 89) y no con el mes anterior del mismo año (julio del 90 con junio del 90) es que la economía es estacional y aun en condiciones normales hay meses que son más activos que otros, como resultado del clima, las cosechas, las vacaciones, entre otros factores. Mejor, entonces, comparar meses de años diferentes en que se enfrentan condiciones estructurales similares. Surge esa forma que parece un electrocardiograma, esas mediciones que le hacen a uno para ver cómo está funcionando el corazón. Literalmente lo que estamos viendo en esa serie es el pulso de la economía chilena.

Varias cosas saltan a la vista con esa serie. Podemos notar que hay una diferencia bastante marcada entre un periodo de alto crecimiento (que llega hasta la crisis asiática de 1998), un periodo de crecimiento un poco menor (que llega hasta la crisis subprime del 2008) y luego un periodo que tras una brevísima recuperación (posterremoto) está marcado por un deterioro tendencial. Otro aspecto que muestra esta serie son lo escasas y breves que han sido las recesiones (periodos de crecimiento negativo sostenido) que han afectado a Chile hasta antes de la pandemia. Vemos, además, que lo ocurrido como resultado compuesto del estallido social, pero principalmente por la pandemia reciente, es mayor en magnitud que las grandes crisis que hemos sufrido en el pasado y que han llegado desde el exterior. Los dos efectos, la pandemia y el estallido, están mezclados. ¿Cuánto fue lo uno y lo otro? No es imposible de dilucidar pero requiere un poco de trabajo técnico, que muchos equipos de investigadores están desarrollando y que seguramente conoceremos durante los próximos años. Ahora, evidentemente la mayoría del efecto, a lo menos en el corto plazo, es resultado de la pandemia.

Otro aspecto que se observa en el gráfico es cómo la economía está constantemente afectada por contingencias transitorias. A veces, es una crisis internacional, otras el superciclo de los precios de nuestras exportaciones. A veces es un terremoto, otras veces una helada que afecta la cosecha. A veces sube el precio del petróleo, otras baja el precio del gas. A veces suben las tasas internacionales y se encarece el crédito en los mercados de capitales, otras veces estos mismos mercados están inundados de plata (liquidez, decimos los economistas) y buscan lugares para invertir. La economía siempre está subiendo y bajando, constantemente adaptándose a las condiciones cambiantes que enfrenta.

Una manera de eliminar esta turbulencia en la serie es comparar no un mes con el mismo del año anterior, sino un año completo con el año anterior. Esto es lo que vemos en la serie que sigue en oscuridad a la de tonalidad más clara de gris: sumamos todo el producto de doce meses y lo comparamos con los doce meses anteriores. A este tipo de ejercicio estadístico lo llamamos de “ventanas

móviles”, porque lo que hacemos es tomar una “ventana” de doce meses, compararla con la “ventana” de los doce meses anteriores y luego nos movemos de a un mes a la vez, para continuar la comparación. Este tipo de análisis tiene la gracia de que siempre nos tiene mirando tasas de crecimiento anual (de todo un año, de doce meses, comparado con el anterior), lo que es muy útil, porque es la forma en que se reporta el crecimiento económico en las noticias. La diferencia es que en vez de mirar el año que termina en un mes de diciembre, como se hace usualmente, tomamos el año que termina en cada mes, como si el año terminara en febrero, julio o septiembre. Después de todo, el mes en que termina el año es una convención arbitraria, ¿no? Ahí se ven con mucha mayor claridad las diferencias entre los periodos de la economía chilena desde 1986.

Ahora fíjese que en el gráfico 2 hay otra serie, en un gris aun más oscuro, que parece seguir muy de cerca la serie que acabamos de explicar, pero en un nivel que está entre 1,5-2,5 % más abajo. ¿Qué es esa serie? Es la evolución del producto de Chile de acuerdo con esto de las “ventanas”, pero en vez de reportar solamente su crecimiento, reportamos su crecimiento por persona.

Resulta que mientras la economía crece, también crece la población del país. Históricamente en Chile esta crece como resultado de la natalidad y la extensión de la expectativa de vida de los habitantes. Sin embargo, en tiempos recientes, se ha vuelto significativo el flujo de inmigración, tanto así que está impactando en las tasas de crecimiento de la población. Las tasas de natalidad, por otro lado, han ido cayendo en el tiempo, en la medida en que las mujeres se incorporan al mercado laboral y las costumbres culturales hacen que sean menos frecuentes las familias con muchos hijos. En la actualidad la población crece algo más que 1,5 % anual. Esto significa que si nuestra economía crece 1,5 % también, estaremos básicamente estancados en el mismo nivel de producto per cápita.

La última serie del gráfico, de color negro, hace el mismo cálculo de crecimiento de una ventana de meses per cápita, pero en lugar de tomar doce meses toma cuarenta y ocho, esto es, cuatro años, lo que dura un periodo presidencial. Para

hacer que las series sean comparables tomamos la raíz cuarta de esta tasa para representar el crecimiento anual promedio de ese periodo de cuatro años³¹. La tendencia estructural a la baja es bien evidente y, notemos, bastante anterior al estallido social o la pandemia.

Si miramos cuando termina esta serie, calculada a principios del 2021, vemos una economía que ha promediado, en los últimos cuatro años, cero crecimiento per cápita... ¡Cero!

Lo que estos gráficos muestran es que, como sea que uno mire los datos, hay un deterioro de tendencia en el desempeño de la economía chilena. Este proceso de deterioro lleva bastante tiempo y, de hecho, a estas alturas ni siquiera es posible afirmar que haya una diferencia sustantiva en desempeño promedio entre los Gobiernos de izquierda de la presidenta Michelle Bachelet y los de derecha del presidente Sebastián Piñera, que se han alternado durante los últimos quince años. La tendencia al deterioro en tasas de crecimiento lleva más de una década y atraviesa, a estas alturas, a dos Gobiernos de cada lado del espectro político que se han turnado en La Moneda. Pocas cosas se parecen más a una tendencia estructural.

Lamentablemente, los indicadores de deterioro no se limitan al Imacec. No solamente ha caído nuestro crecimiento económico de tendencia, sino también nuestras tasas de inversión. Ha caído la creación de empleo y el crecimiento de los salarios reales. Han caído muy fuertemente las tasas de crecimiento de nuestras exportaciones. Ha caído, por bastante tiempo, la tasa de crecimiento tendencial de nuestra productividad media laboral³².

Hay un deterioro sistemático que instaura una sensación de mediocridad y de pérdida de liderazgo. Este deterioro se hace sentir en la población general, en un proceso de desaceleración en el crecimiento de los salarios y los ingresos reales de los hogares, así como en una creciente restricción en la disponibilidad de fondos fiscales o de base tributaria para financiar bienes públicos y

redistribución de ingresos.

Una expresión muy clara de ello es el proceso seguido por la deuda pública bruta chilena³³, que llegó a sus mínimos históricos (alrededor de 5 % del pib) en los años 2007 y 2008, justo antes de la crisis subprime y que ha aumentado sistemáticamente desde entonces a una razón de algo así como 1,5 % del pib por año. Como la economía no rinde los recursos que necesitamos para enfrentar las necesidades sociales de la población y corregir las desigualdades estructurales de nuestra economía, financiamos esos esfuerzos con déficit y deuda. Todavía los niveles no son peligrosos, pero a esta tasa, en unos diez a quince años estaremos en niveles similares a los que teníamos a fines de los años ochenta. Estos plazos, además, se han acortado como resultado del crecimiento de la deuda generado por la pandemia. Los mercados han sido pacientes y esperan que seamos capaces de cerrar estos déficits, en algún momento... pero no van a esperar para siempre; ellos también han escuchado el cuento de Pedrito y el Lobo.

Hace más de una década que enfrentamos un deterioro sistemático del crecimiento tendencial y potencial, esto es, de las tasas de crecimiento subyacentes que tiene la economía una vez que se limpia por los efectos cíclicos o evalúa la acumulación de capacidades productivas estructurales³⁴. Por ejemplo, el crecimiento potencial real de la economía chilena que hace diez o quince años fluctuaba, por lo general, en el rango de 5-6 %, hoy en día se estaciona en el rango 2-3 %. Si consideramos que la población chilena crece a algo más que 1 % anual (ha ido bajando, pero muy lentamente), esto significa que el crecimiento del producto potencial por persona, que antes podía estar en torno a 4-5 %, hoy está más cerca de 1-2 %.

Esto que puede parecer, inicialmente, una diferencia pequeña, es en realidad enorme. Por ejemplo, para llegar al nivel de producto per cápita que tiene España hoy, Chile necesita aumentar el suyo en algo más de 50 %. A tasas de 4-5 % le tomaría a Chile entre diez y doce años; a tasas de 1-2 % entre veinte y cuarenta años.

El deterioro de los indicadores de la economía chilena, lamentablemente, no se limita a las tasas de crecimiento efectivas o potenciales. De acuerdo con estimaciones de la Comisión Nacional de Productividad, la productividad total de la economía chilena se encuentra básicamente estancada desde el año 2000 y si se descuenta el deterioro en productividad del sector minero (que fue particularmente fuerte durante los años del superciclo) se observa un claro proceso de desaceleración del crecimiento de la productividad, desde el año 2010 en adelante.

Para dar órdenes de magnitud: el crecimiento de la productividad de la economía chilena no minera en los años del “jaguar” (esto es, los años noventa previos a la crisis asiática de 1998), estuvo por sobre el 3 % anual; en los años posteriores a esa crisis, estuvo en torno a 2 %; en los años previos a la crisis subprime llegó a promediar 1 % y hoy está en torno a 0,5 % anual. O sea: 3-2-1-0,5... la tendencia es muy clara.

Y tanto los mercados internacionales como los analistas que observan a Chile, hace rato que lo han notado. Una de las noticias económicas típicas de la época de oro del crecimiento chileno en los años noventa era nuestro continuo ascenso en todo tipo de rankings internacionales: ranking de competitividad, desarrollo humano, de ambiente de negocios, de corrupción, de calidad institucional, etcétera. En los años noventa a cada rato aparecía un ranking en que Chile subía y las autoridades de la época, por cierto, lo hacían notar.

Hoy en día nuestras autoridades ya no destacan tanto estos rankings. ¿Acaso desaparecieron y ya no se calculan? No pues, lo que pasa es que ya no son tan halagüeños. No se observan deterioros catastróficos, pero sí estancamientos o caídas leves. Si uno mira y estudia los rankings con más detalle, descubrirá dos realidades: un conjunto de indicadores en que Chile mantiene su puntaje absoluto, pero en que otros países se nos acercan o nos pasan porque mejoran mientras nosotros nos estancamos, y otro conjunto de indicadores en que derechamente empezamos a deteriorar nuestra evaluación.

Como dije: los mercados internacionales empezaron a notar nuestro deterioro mucho antes del estallido social y la pandemia. Y la muestra más dramática es, por supuesto, la caída sistemática en nuestras clasificaciones de riesgo internacionales³⁵. Si bien, debido a décadas de responsabilidad macroeconómica, el país continúa teniendo un buen nombre en las plazas financieras internacionales, a mediados del año 2017 Chile sufrió su primera caída en clasificación de riesgo en veinticinco años, cuando la agencia Standard & Poor’s (S&P) rebajó la clasificación de nuestro bono soberano desde AA- a A+. Desde entonces han ocurrido otras rebajas en clasificación de riesgo de ésta y otras agencias y, dados los eventos que han ocurrido, muy probablemente vendrán nuevas caídas en los indicadores de Chile durante los próximos años.

La economía chilena ya no se desempeña como nos tenía acostumbrados. El “modelo”, lo que sea que ello signifique, nos guste o no nos guste, ya no rinde lo que rendía antes. Quizás no sea tan sorprendente que el estallido social ocurriera en el segundo año de un Gobierno que fue electo justamente por su promesa de restablecer el crecimiento económico, pero que había mostrado un pobrísimo desempeño en esta variable. Luego de un breve periodo de aceleración, a principios del segundo Gobierno del presidente Piñera resultado, sin duda, del entusiasmo empresarial con su programa de Gobierno, la realidad volvió a su cauce estructural. En septiembre del 2019, un mes antes del estallido social, el crecimiento anual per cápita (la tercera serie que discutimos) de la economía chilena era 0,6 % . Duró poco el “veranito de San Sebastián”.

Gato de chalet

Las razones de este deterioro no son demasiado misteriosas. En economía se entiende hace mucho tiempo el fenómeno de los rendimientos decrecientes que se expresa y estudia con el famoso modelo de crecimiento del premio Nobel de Economía de 1987 Robert Solow³ y que se conoce como el modelo neoclásico de crecimiento. En ese modelo, la acumulación de capital por unidad de eficiencia de trabajo (mano de obra valorada diferencialmente por su productividad) rinde cada vez menos, reflejando la escasez de recursos críticos para producir (naturales, educativos, logísticos, tecnológicos, etcétera). Una de las consecuencias fundamentales es que se produce una natural caída en las tasas de crecimiento de la economía, a menos que se hagan significativos cambios estructurales.

El modelo funciona básicamente con dos principios. Primero, reconociendo que el indicador más importante de la capacidad de una economía para producir es la cantidad de capital disponible por trabajador o trabajadora. El capital, en este caso, es un indicador de cuántos recursos destinamos a los trabajadores para aumentar su productividad, esto es, cuántas máquinas, tecnología, infraestructura, conocimiento, etcétera. Segundo, que el rendimiento de ese capital por trabajador o trabajadora declina a medida que se acumula más y más. Cuando esto ocurre, los economistas decimos que hay rendimientos decrecientes. La verdad es que la abrumadora mayoría de las actividades económicas (y humanas en general) tienen rendimientos decrecientes. Uno le puede mejorar la maquinaria a una trabajadora y su productividad va a subir. Lo puede hacer otra vez y mejorará de nuevo. Y otra, y otra... Pero llegará el punto en que las mejoras son muy pequeñas o incluso que ya no se puede mejorar más; todo tiene un límite.

Consideremos por un momento el primer principio. Lo que determina cuánto

producirá una trabajadora de una determinada economía es la cantidad de infraestructura, tecnología, recursos naturales, conocimientos científicos y técnicos (recursos humanos) y recursos financieros que se pueden usar para hacerla más productiva. Todos estos insumos tienen, por supuesto, un costo; deben ser comprados y istrados por la empresa privada o institución pública en que se desempeña la trabajadora; esto es lo que denominamos capital en el modelo de crecimiento de Solow. A veces esa empresa será grande, otras veces pequeña; a veces será estatal otras veces privada; a veces será agrícola otras veces industrial; a veces será una sociedad anónima otras veces una cooperativa. Hay muchos tipos de empresa, pero siempre será cierto que, en promedio, mientras más capital tenga la empresa por trabajador o trabajadora y, por ende, mientras más tecnología y recursos combinen con el esfuerzo de sus trabajadores, más productivas serán las horas laborales de ellos y ellas. No estamos diciendo que da lo mismo el tipo de empresa, lo que estamos diciendo es que en promedio, a través de todos los tipos de empresas o instituciones, mientras más capital haya, más productivo será el trabajo, pero con rendimientos decrecientes.

Esto implica, por supuesto, que el proceso de inversión o de acumulación de capital es de enorme importancia para el desarrollo de un país y entonces la lección que emerge del primer principio es que para desarrollarse y crecer hay que invertir. Algunos dirán: “Ya está de nuevo este economista neoliberal, solo preocupado de la economía y de la acumulación de capital”... Y se equivocarán.

Considere un servicio público, encargado de pagar beneficios sociales y de asegurarse que estos los reciban quienes los necesitan. Este servicio tiene trabajadores que en Chile, por alguna razón, cuando son del sector público, tenemos la costumbre de llamar “funcionarios”. Esos trabajadores no pueden llegar y pagar los beneficios a cualquiera que los pida, ya que su deber es que las cosas se hagan bien y no se desperdicien los recursos públicos. Ellos saben que hay leyes, contralorías y fiscalías, que si los pillan siendo negligentes en su trabajo, con consecuencias sobre el erario público, los harán pagar con sumarios, juicios de cuentas o incluso destitución.

Así que deben tener cuidado y seguir ciertos procedimientos, lo que hace más lenta la atención y lo que genera las colas que lamentablemente padecen jubilados y enfermos, vecinos y ciudadanos en general. Algunos de estos ciudadanos literalmente pierden tiempo que podrían emplear trabajando y generando ingresos; pero no, están ahí haciendo cola y esperando. Si a esos funcionarios los dotamos de capital, quizás podríamos aumentar su productividad y por esa vía el bienestar de los ciudadanos. ¿Para qué se puede usar ese capital? Para muchas cosas: para mejorar los computadores que usan, para que sean más rápidos y confiables, para mejorar el software y reducir el tiempo de reunir antecedentes, para automatizar procesos y hacer que usen su tiempo en esas cosas que realmente requieren atención personal, para liberar tiempo de jornada y poder dedicar tiempo a escuchar, atender y aconsejar a los s, para capacitarse y así mejorar su uso de las tecnologías y su atención de beneficiarios. Tiene muchos usos el capital y en su gran mayoría mejorarán el bienestar de los s por la vía de una mejor atención o, también, de una liberación de tiempo perdido que se podría usar haciendo otra cosa. Digámoslo con mucha claridad: para generar y sostener una sociedad más igualitaria y digna resulta crucial la productividad de los trabajadores públicos y eso requiere, entre otras cosas, inversión, o sea capital. Eso que es cierto para las instituciones del Estado también lo es para las empresas privadas, que atienden personas: si no lo hacen bien pueden hacer perder mucho tiempo a sus s.

Cuando la masa laboral de un país crece, ya sea porque nacen y se crían más trabajadores o porque estos inmigran, si queremos mantener nuestros niveles de productividad en empresas públicas y privadas, instituciones y municipios, universidades y bancos, vamos a tener que invertir para dotar a esos nuevos trabajadores de capital. Si no lo hacemos ocurrirá lo opuesto: cada vez habrá menos capital por trabajador y por ende menos productividad.

Pero como suele ocurrir en muchos aspectos de la vida: todo tiene un límite.

El problema aparece con el segundo principio, el de los rendimientos decrecientes, porque resulta que a medida que se invierte más y más, a pesar de

que se genera mayor productividad en los trabajadores, cada vez le cuesta más a la empresa lograr esa productividad.

Por ejemplo, considere un tipo de emprendimiento que es muy típico entre los estudiantes de la Facultad de Economía, donde yo trabajo. Siempre hay algún estudiante que vende galletas, queques, alfajores o brownies. Usualmente andan por el campus con una lonchera, un tupper grandecito o algún otro tipo de recipiente de plástico, tratando de tentar y seducir a sus compañeros y profesores (y, confieso, usualmente lo logran más de lo que es aconsejable para la salud). Más de una vez hemos sucumbido a la tentación porque, claro, siempre los que venden tienen algún talento para cocinar rico en la casa. Siempre detrás de este negocio hay alguien que tiene, como se decía antes, “mano de monja”. Siempre hay un brownie mojadito con nueces, un cookie de esos en los que los chips de chocolate están derretidos o alfajores de esos que uno muerde y literalmente derraman manjar... ¡Ay diosito, dame fuerza!

Para esa pequeña actividad empresarial el recurso clave es, de nuevo, el o la trabajadora, que en este caso es quien elabora las delicias que se van a vender. Sin esa persona no hay cómo producirlas. Pero, claro está, se necesita un poco de capital. Primero, se necesita un horno y, segundo, se necesita algo de plata para comprar los ingredientes y pagar la energía, mientras se vende y recupera esa plata (capital de trabajo, lo llamamos los economistas). Si no se dispone de ese capital, no hay talento culinario que valga.

Hace algunos años, recuerdo, tuve una ayudante de curso que era particularmente exitosa en la producción y venta de galletas, queques y sobre todo exquisitos panes de Pascua que hacía su madre y quedaban para chuparse los bigotes. Como trabajaba conmigo fui un cliente habitual, lo que terminó por reflejarse en la talla de los pantalones; pero la verdad le iba estupendo; de hecho, le iba tan bien que recibía órdenes de profesores y funcionarios de la Universidad de Chile para hacer regalos de Navidad. Su problema, en esas temporadas, es que no daba abasto para los encargos. El tiempo que pasaba cocinando junto a su madre tenía un límite y la cocina y el horno tenían un

tamaño determinado.

Alguna vez conversamos sobre formas en las que podía expandir su capacidad para hacer más galletas y panes de Pascua sin contratar a más personas. Eran básicamente dos: agrandar el horno de la cocina o bien “arrendar” la cocina de algún vecino o vecina para usar su horno y así producir más. El otro problema era transportar todos esos productos, ya que vivía en un pueblo en las afueras de Santiago, desde donde viajaba en bus y metro todos los días. Así que la opción era contratar a otro estudiante de allá, que viajara cotidianamente a Santiago, para que la acompañase y ayudara con esa pesada y deliciosa carga. En ambos casos, de haber seguido mi consejo, habría podido producir más. Sin embargo, probablemente esas galletas y queques adicionales habrían salido un poco más caros de producir y transportar que las primeras. No solamente por los costos adicionales asociados a la compra de un nuevo horno o al arriendo de la cocina extra o a la ayuda para transportar, sino porque el tiempo de las cocineras se habría tenido que repartir entre la producción de más panes y más galletas. A medida que ella expandiera su producción le podría dedicar menos atención y cuidado a cada galleta. Podría tener muchos hornos y muchas cocinas disponibles, pero siendo solo dos cocineras, llegaría inevitablemente al punto en que no puede producir más (sin contratar más gente). O sea, se habría llegado el punto en que el capital extra por trabajador ya no rindiera más.

Este fenómeno ocurre en todas las actividades productivas y lo conocemos los economistas como los rendimientos decrecientes. Uno puede añadir más y más capital a los trabajadores, más máquinas, más recursos. Sin duda que siempre logrará un poco más de producción, pero cada unidad adicional de capital rendirá un poco menos si es que se cuenta con los mismos trabajadores. El primer horno que tuvo la cocinera tenía una enorme productividad, el segundo un poco menos, el tercero casi nada y así. Lo mismo les ocurre a los agricultores con los terrenos que dedican a sus cultivos: les pueden añadir capital para mejorar su irrigación y abono, pueden reordenar los cultivos para sacarles más provecho por hectárea, pueden mejorar los caminos interiores para reducir tiempos de transporte, pero todo tendrá un límite. El terreno que tienen no puede producir infinito por mucho capital que añadan.

Esto que ocurre con cualquier negocio, ocurre igual con un país. Si el primer principio del modelo de Solow indicaba que se debía invertir para crecer, el segundo principio nos dice que, si uno invierte más y más, ese capital rendirá cada vez menos. La única forma de escapar a ello será añadir alguna tecnología o innovación que permita aumentar la productividad a igual trabajo y capital. En el fondo, el truco es aprender a hacer algo distinto, algo fresco, que permita partir de cero y sacarle partido a los rendimientos cuando todavía son altos, o bien aprender a hacer lo mismo pero de un modo radicalmente distinto.

En Chile tenemos todos los signos de una economía que ha agotado los rendimientos y el aporte de los sectores económicos que han liderado su proceso de desarrollo durante los últimos cincuenta años, a lo menos en su estado tecnológico actual. Una comparación de la estructura exportadora chilena de hoy con la que teníamos, digamos, a principios de la transición a la democracia, hace ya casi treinta años, nos muestra casi la misma estructura de productos, y un porcentaje muy elevado de esta sigue dominada por los mismos sectores productivos (cobre, agroalimentos, forestal, piscicultura y pesca). No solo eso; si uno mira dentro de los sectores productivos, observa que los productos específicos son muy similares (cátodos y concentrado de cobre, uvas y vinos, celulosa, salmones y harina de pescado). Esto no significa que no haya casos muy rescatables de empresarios que han incursionado en nuevos negocios o productos; los hay, es simplemente que estos casos no son de un volumen e intensidad suficiente como para transformar significativamente la estructura de la economía chilena.

No es de extrañar que los mayores deterioros en las tasas de crecimiento de la productividad, que comentamos más arriba, se observen en los sectores que han liderado el crecimiento durante casi medio siglo: la agricultura y pesca, que pasaron de tasas de crecimiento de la productividad en los rangos 5-6 %, durante los años noventa y principios de la primera década de este siglo, a casi 0 % en la actualidad; la industria no minera (que es principalmente agroalimentos y productos del mar), que pasó de crecer sobre 3 % a tasas negativas en torno a -1 %; y la minería, que en años recientes ha tenido caídas sistemáticas en la

productividad que varían en el rango -4 % a -8 %, dependiendo del periodo.

La lección es muy simple y nos la podría haber dicho “Bob” Solow: si hacemos constantemente lo mismo, si invertimos más y más capital en los mismos sectores, va a rendir cada vez menos.

Es completamente esperable que un país que durante décadas y décadas ha hecho básicamente lo mismo, pero con cada vez más capital, enfrente rendimientos decrecientes. La única forma de escapar a ello es que ese país tenga un alto nivel de inversión en ciencia, tecnología e innovación, que le permita dar saltos en la productividad de sus trabajadores y su capital. No es el caso de Chile. Hay, de hecho, países desarrollados que han logrado recorrer su camino básicamente en los mismos sectores, sectores “extractivistas” como se dice (se suele citar los casos de Nueva Zelanda y Australia), pero estos países tienen un desempeño en ciencia, tecnología, innovación y desarrollo de servicios asociados a estos sectores muy superior al nuestro y, por ende, cuando uno mira sus sectores productivos con más detalle y más cuidado, nota que si producen lo mismo que antes, lo hacen mucho mejor que antes y que, además, producen cosas más avanzadas, incluso dentro del mismo sector.

El modelo de Solow nos enseña que con igualdad de condiciones tecnológicas e institucionales, los países pobres crecen más que los ricos³⁷. Esto es porque tienen mucho que ganar en productividad, acumulando capital e invirtiendo. Cuando la pastelera no tenía un horno, no podía cocinar. El salto de productividad e ingresos asociado a la inversión en el primer horno es, por ende, muy alto. Sin embargo, a medida que invertimos en más hornos va cayendo su productividad. Sin un cambio tecnológico mayor, sin un cambio de paradigma productivo, es muy difícil que pueda continuar creciendo en su negocio.

A medida que los países crecen a punta de inversión y sin innovación, la productividad de su capital acumulado cae. De hecho, hace mucho tiempo que los empresarios chilenos vienen quejándose de ello. La forma en que lo

describen, en el lenguaje de inversionistas, es que ha ido aumentando la intensidad de capital del valor agregado, o sea, para generar un mismo aumento en la producción, el valor o las utilidades, cada vez es necesario invertir mucho más capital. Los más ideológicos entre ellos suelen echarles la culpa de esto a las regulaciones laborales, ambientales y sanitarias. Algo de eso puede ser cierto, pero los empresarios de verdad saben que detrás de este fenómeno hay algo mucho más estructural; ya van dos Gobiernos de derecha, proempresariales, que se supone tenían esta prioridad y no han logrado cambiar la tendencia.

Mientras los países crecen a punta de inversión tienden a desacelerar, a menos que hagan un salto en sus instituciones, tecnologías y apuestas productivas. Como decíamos al principio de esta sección, no es un misterio para los economistas lo que ha pasado con el crecimiento chileno. Si bien sabemos que la clave se encuentra en la inversión, también hemos sabido siempre que hay una trampa. Y esa trampa no es muy diferente a la que enfrentan casi todas las actividades humanas: es esa trampa de progresiva mediocridad a la que conduce hacer siempre lo mismo, conformarse con lo que ha sido exitoso en el pasado y no cambiar; adormecerse, “aburguesarse”, “achancharse”, volviéndose un cómodo y regordete gato de chalet, que ya no caza ratones por miedo a fatigarse, pero que cuando se le reclama nos aburre con una monserga de maullidos sobre sus viejas glorias.

¡Winter ya!

Hay dos formas de escapar a la trampa de los rendimientos decrecientes. Nuevamente son tremendamente intuitivas. No es de extrañar que la economía como un todo, incluso la de un país, refleje en forma más sofisticada aquello que le pasa a cualquier persona o familia y que es de sentido común.

La primera forma de escapar es aprender a hacer mejor lo que uno ya hace, la segunda es aprender a hacer nuevas cosas. Lamentablemente, en ambos casos Chile tiene un desempeño peor que mediocre... Y hace rato.

Hay dos lentes para ver lo que hace nuestra economía en el sentido de aprender a hacer mejor lo que ya hacemos: podemos mirar el esfuerzo que se hace para cambiar, o bien los resultados logrados con ese esfuerzo.

Para medir el esfuerzo consideremos el gráfico 3. En él se muestra una comparación internacional de los esfuerzos científicos, tecnológicos y de innovación que hacen los países. Todos los países del mundo gastan en ciencia y tecnología; para ello emplean a una parte de su población en labores de investigación, ya sea en universidades, unidades de desarrollo de las empresas o centros de investigación, que llenan el espacio entre empresa y universidad. Ahora, evidentemente, siempre será cierto que los países más grandes podrán gastar mucho más en ciencia y tener cuerpos inmensos de científicos investigadores, ya que la escala de este tipo de esfuerzos depende del tamaño del país. Por ello, en este gráfico todo está medido en términos relativos a algún indicador del tamaño de cada nación.

En el eje vertical del gráfico está el gasto en investigación y desarrollo (I+D) como porcentaje del pib³⁸, y en el eje horizontal está el número de investigadores por millón de habitantes. Es importante que el o la lectora tenga presente un par de cosas al considerar estas cifras. En el caso de la inversión en i+d estamos sumando el gasto privado y público, el que se hace en firmas, institutos y universidades, el que se hace por razones académicas o empresariales, o una mezcla. En el caso del número de investigadores no estamos contando personas con títulos académicos, este no es un conteo de doctorados o personas con magíster, más bien estamos contando el número de personas que se dedican a la investigación, sea en empresas o universidades, y sea financiado en forma privada o pública.

Lo que muestra el gráfico es la evidente correlación entre el gasto en i+d y la cantidad de investigadores de los que dispone un país. Esto, que puede parecer obvio a primera vista, debido a la evidente relación que debe existir entre el número de equipos de investigadores y su tamaño con la disponibilidad de financiamiento, en realidad no lo es. Por ejemplo, un país podría gastar mucho en i+d pero contratarlo afuera de sus fronteras, como ocurre con China o, al revés, podría gastar lo mismo (como porcentaje del PIB) pero privilegiando el esfuerzo dentro de sus fronteras, como hace Nueva Zelanda. Son dos enfoques diferentes que tienen consecuencias de largo plazo muy distintas y cuyas implicancias estratégicas se han vuelto muy evidentes ahora con la pandemia y la necesidad que perciben muchos países de tener, dentro de sus fronteras y sistemas productivos, capacidades estratégicas de investigación biomédica o producción de vacunas, remedios o equipos médicos. La estrategia china privilegia la velocidad, el usar los mejores conocimientos existentes a nivel global para obtener resultados científicos y de innovación lo más rápido posible. La estrategia de Nueva Zelanda privilegia la generación de capacidades propias y la construcción de ecosistemas locales de innovación, que permitan a futuro tener capacidades propias. Una apuesta a la globalización, la otra considera los límites de esta. Es probable que en los próximos años, en la época pospandemia, veamos cómo las potencias repiensan sus estrategias o analizan cuáles son más o menos convenientes. Es posible que muchos países las ajusten a esa nueva realidad global.

Chile tiene un pobrísimo desempeño en este gráfico. Tenemos un gasto en i+d como porcentaje del pib cercano a 0,4 % del pib, lo que es un sexto del promedio de los países desarrollados y menos de un décimo de los países más destacados como Israel y Corea. Estamos incluso por debajo de Argentina, Brasil, Egipto y Sudáfrica, países a los que les hemos ganado en las últimas décadas en la carrera por atraer capital e inversión, pero que evidentemente tienen mayores capacidades tecnológicas que nosotros. Chile estaba haciendo pesas, ellos elongaciones; nos hemos vuelto fuertes pero rígidos, y ellos son flexibles a pesar de que aún son más débiles que nosotros. Veremos qué predomina en el futuro.

Si miramos el otro eje vemos que Chile tiene algo así como quinientos investigadores por millón de habitantes, que es aproximadamente un décimo del promedio de los países más desarrollados y un catorceavo de los países líderes como Singapur, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Corea e Israel.

Lamentablemente hay peores noticias. Si uno estudia la composición del gasto en i+d chileno descubrirá que es predominantemente financiado por el Estado y principalmente ejecutado en universidades con un sesgo importante hacia las ciencias básicas y hacia la publicación de papers y participación en seminarios. Este sesgo es fantástico para nosotros los académicos y profesores universitarios; por eso rara vez se nos escucha reclamar o quejarnos; pero es muy discutible que sea la estrategia óptima para el desarrollo del país. Si uno hace el mismo ejercicio para las economías líderes en esta área descubre que el financiamiento es principalmente privado y ejecutado por empresas con un sesgo muy claro hacia las aplicaciones tecnológicas y productivas. En Chile hay una brecha enorme entre universidades y empresas, que se refleja muy directamente en estos pobres indicadores de desempeño.

Como decía Andrés Rillón en su famoso comercial de cecinas en que aparecía su sombra, preguntando con acento de alemán del sur de Chile: “El interruptor. ¿Dónde está el interruptor?”, y luego se prendía la luz mostrándolo apuntaba un dedo a sus sienes y cerebro: “¡Aquí está! ¡Winter ya!”. Esa es la vía principal para escapar de la oscuridad que se cierne sobre nuestro “modelo”: nos falta encender la luz y nos falta “¡Winter ya!”.

No es de extrañar, entonces, que los indicadores de resultados de nuestro esfuerzo por “mejorar lo que ya hacemos” sean también muy pobres.

La medida que usamos los economistas para evaluar el avance o retroceso en esta área se conoce como Productividad Total de Factores o PTF. La forma en que esto se mide es calculando qué parte del crecimiento económico de un país se explica por la acumulación de capital a través de la inversión o el crecimiento

del trabajo que resulta, ya sea del crecimiento de la fuerza laboral (por nacimiento y crianza o por inmigración), el aumento en el número de horas trabajadas por cada trabajador promedio o el aumento en su nivel de educación (que llamamos capital humano). Una vez que logramos calcular qué parte del crecimiento económico es explicado por la inversión o el trabajo, casi siempre nos queda una parte “sin explicar”. Lo usual en economías saludables es que esa parte sea positiva, esto es, que un poco del crecimiento económico no se pueda asignar ni al trabajo ni al capital ni a la educación, sino a su combinación. En economías exitosas, usualmente, esa parte que corresponde a la combinación es más alta, y en economías menos exitosas suele ser más baja. En general creemos que esa parte mide (imperfectamente) la capacidad que tiene una economía de “combinar” de mejor forma una determinada cantidad de factores o, si se quiere, hacerlos “rendir más”. Ese “residuo” es lo que los economistas llamamos Productividad Total de Factores o ptf.

Como debe resultar obvio para el lector, separar estos efectos es tremendamente difícil porque, claro, en la realidad de cada empresa se encuentran mezclados. Por ende, siempre hay polémicas entre los economistas sobre cuál es la mejor forma de hacer estos cálculos y cada vez que uno de mis colegas saca un estudio con sus cálculos de la ptf inmediatamente recibe muchas críticas, muy válidas y muy difíciles de corregir. Todo el tiempo hay nuevos estudios y tesis que tratan de abordar los problemas que tiene esta medición y proponen metodologías o formas de usar los datos que abordan estos problemas. Sin embargo, sigue siendo cierto que el crecimiento de la ptf, históricamente y con todas sus falencias, es un buen indicador y predictor del desempeño de una economía en el largo plazo. De alguna forma, a pesar de todas sus imperfecciones, el indicador captura esa capacidad que tiene una economía de “hacer mejor lo que hace”.

El gráfico 4 muestra la evolución de la ptf en Chile desde 1990, de acuerdo con diferentes estudios que han intentado calcularla. Es un gráfico calamitoso. Lo que muestra es que uno puede separar los últimos treinta años, en la práctica, en dos mitades. Los primeros quince años en los que la ptf creció y los segundos quince en que se ha estancado o incluso empezado a decrecer.

Chile no ha sido exitoso en lograr “hacer mejor lo que ya hace” y no es de extrañar, porque le hacemos poco empeño. Hay, por cierto, excepciones, empresas y empresarios que se salen de esta norma (los Cornershop, NotCo, Crystal Lagoons y otros). A menudo son destacados por la prensa, muy merecidamente; pero eso a veces genera una ilusión óptica en la opinión pública de que nuestro problema y déficit en esta área es menor. Desafortunadamente algunos de estos destacados emprendedores se enojan cuando uno dice esto y se sienten aludidos. El problema es que ellos son la excepción (normalmente lo saben) y los países no se desarrollan a punta de excepciones sino de tendencias estructurales.

El famoso extractivismo

La otra forma de escapar de la trampa de los rendimientos decrecientes es hacer nuevas cosas o hacer las mismas cosas que uno hacía antes, pero de mejor manera, agregando más valor. A veces, ni siquiera es necesario que cambien los sectores productivos que predominan en nuestra estructura exportadora, pero sí transformar el modelo productivo que se aplica en ellos. En definitiva, haciendo algo diferente de lo que se hacía antes. Es de sentido común: solo podemos esperar resultados diferentes si hacemos algo diferente. Lo que se busca, entonces, son nuevos negocios, nuevos productos, nuevos segmentos de la cadena de producción, incluso nuevos sectores productivos, donde las potencialidades del país no estén explotadas y donde, si las cosas se hacen bien, se puede encontrar mucho espacio para crecer.

Esta es otra cosa que enoja a las audiencias empresariales cuando uno se las dice (son buenos para indignarse cuando los cuestionan). Te recriminan que los productos y sectores que produce y exporta la economía chilena hoy sí son resultado de innovación, que sí tienen contenido tecnológico y que requieren enormes esfuerzos de gestión para mantenerse competitivos.

Todo eso puede ser cierto y todos sus esfuerzos pueden ser meritorios; más aun, estoy seguro de que hay empresarios que “se sacan la cresta” trabajando. El problema es que las cifras respecto de innovación, productividad y desarrollo productivo no mienten. La innovación empresarial, lamentablemente, no es la norma en Chile y muchas de las innovaciones que sí ocurrieron y están detrás de los sectores que hemos desarrollado en décadas recientes, están muy atrás en el tiempo; se usan demasiado como contraejemplo, en seminario tras seminario, por décadas y décadas. Salmones, forestales y cadenas de frío agrícola son todas historias de los años ochenta; quizá principios de los noventa; estamos hablando de treinta, si no cuarenta años atrás, pero se siguen contando para negarse a aceptar la crítica que se hace en este texto.

El gráfico 5 tiene dos partes. La primera corresponde a las exportaciones chilenas desde 1962 hasta 2017. La tonalidad de la escala de grises muestra los diferentes tipos de productos que componen las exportaciones (los sectores).

Ese primer gráfico muestra el total de las exportaciones chilenas en miles de millones de dólares. Como se puede ver, han crecido muchísimo en los cincuenta y cinco años que se abarcan. Aparece, cómo no, el crecimiento acelerado y exponencial de estas exportaciones durante las décadas doradas del crecimiento chileno, cuando nos autodenominábamos siúticamente los “jaguares”, para hacer un paralelo con los famosos “tigres asiáticos” (los países de Asia que crecían a gran velocidad: Corea, Taiwán, etcétera). Un poco extraño si lo piensan; después de todo, en Chile los únicos jaguares que hay son media docena de felinos pulguientos que se exhiben en zoológicos. De hecho, me parece que Chile es el único país de América del Sur que no tiene jaguares... Y nos hacíamos llamar así. Sería mejor puma, pero “bueh”, siempre ha sido parte de nuestra cultura el mirar en menos lo propio. Volviendo al gráfico, las trayectorias de las exportaciones destaca, evidentemente, el enorme rol que tiene la gran minería, fundamentalmente la de cobre, como principal industria de exportación chilena, especialmente durante las dos fases del superciclo minero que se produjo los cinco años anteriores y los cinco años posteriores a la crisis subprime. Ahí la importancia del cobre dentro de nuestras exportaciones explotó, como resultado

de los altísimos precios en los mercados internacionales. También aparece, lamentablemente, el estancamiento en el crecimiento de las exportaciones, que se observa desde hace por lo menos una década y que desmiente a los indignados empresarios que tanto se irritan cuando uno los critica.

Una forma de ver los mismos datos (más útil para la discusión que estamos teniendo) se muestra en la segunda parte del gráfico 5 (el gráfico 5b). Allí, en vez de mostrar el total de exportaciones en miles de millones de dólares, lo que se muestra es la participación porcentual que tiene cada sector dentro del total.

Nuevamente notamos la enorme importancia del cobre. Pero al mirar los datos de esta forma surgen algunas cosas más. Por ejemplo, si uno compara la estructura sectorial de exportaciones de la economía chilena en los años sesenta con la actual, tiene que reconocer que otros sectores productivos han adquirido mayor importancia. También es evidente que este proceso se produjo, principalmente, durante los años setenta y ochenta. Durante esas décadas surgieron con mucha fuerza las industrias forestal, vitivinícola, pesquera y piscicultora. Al César lo que es del César: si uno mira la estructura exportadora chilena a finales de la dictadura, comparada con el principio o incluso hoy, tiene que reconocer que se encontraba más diversificada. Siempre muy concentrada en la explotación y exportación de recursos naturales y con un enorme rol del cobre, claro está, pero más diversificada sectorialmente.

Algo que le puede sorprender al lector de este libro es que esa diversificación productiva, producida durante la dictadura, tiene mucho que ver con políticas y estrategias de desarrollo bastante poco “neoliberales” y en las que el Estado jugó un rol estratégico central. Esto no lo destacan mucho los partidarios del Estado mínimo, pero es así. ¡Cuánto les desagradará el rol estratégico del Estado para que ni siquiera lo destaquen cuando la dictadura, que muchos de ellos respaldaron, lo empleó bien! Por ejemplo, la industria forestal chilena fue resultado de una política de desarrollo productivo, basada en generosos beneficios tributarios para las empresas que invertían en ese sector (y no en otros); el desarrollo de la industria de los salmones fue resultado de una política de desarrollo industrial ejecutada por el Estado chileno, haciendo uso de la Fundación Chile³ , una institución público-privada de fomento de tecnología, innovación y desarrollo productivo que, junto a la Corfo, debiéramos emplear mucho más. Más aun, la fuerte expansión del sector exportador de frutas, logrado a fines de los años ochenta, se debió en gran medida a una política

cambiaria, fuertemente intervencionista, que mantuvo el dólar muy estable y a niveles muy convenientes para los exportadores agrícolas, mientras instituciones como Indap y Corfo canalizaban importantes subsidios que abarataban la producción y habilitaban transformaciones productivas, como las famosas cadenas de frío y los “packings”.

Esto, por si acaso, continuó tras el fin de la dictadura. Por ejemplo, el desarrollo de la industria del vino, sobre todo su transformación desde un sector que producía vinos relativamente buenos pero baratos, a uno que produce vinos de altísimo nivel y de “boutique”, tuvo mucho que ver con subsidios a la investigación y el desarrollo de capacidades en enología y vitivinicultura subsidiadas por la Corfo durante los años noventa, aprovechando, entre otras cosas, tipos de cambio muy favorables en la época posterior a la crisis asiática. Más todavía, durante los Gobiernos de la Concertación, particularmente en los de los presidentes Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Ricardo Lagos, se triplicó el esfuerzo nacional en construcción de infraestructura (como porcentaje del pib), con un claro sesgo hacia favorecer la logística de exportación y cadenas de producción de estos sectores (carreteras, puertos, embalses, líneas de alta tensión, etcétera).

Así que la diversificación lograda por la economía chilena tiene muchísimo que ver con esfuerzos estratégicos del Estado. El mercado y la iniciativa privada fueron centrales, por cierto, pero no eran suficientes para lograr esa transformación productiva que vivió Chile entre fines de los años setenta y fines de los años noventa. No es casualidad la coincidencia entre este periodo de cambio estructural y el periodo de mayor crecimiento de la economía chilena. Tampoco es casualidad que el periodo de cambio sea un poquito antes que despegara el crecimiento. Muestra lo que todos sabemos y que tiende a ser cierto para la economía, pero también para todas las cosas de la vida: que para progresar hay que cambiar.

Y pucha que nos vendría bien cambiar. ¿No?

Si usted escucha o lee el debate público sobre el estancamiento del proceso de desarrollo productivo de Chile, va a escuchar tres posturas: una negacionista y autocomplaciente, que sigue atrapada en las nostalgias de sus glorias pasadas y que está simplemente equivocada. Pero hay otras dos que, más o menos, se reparten entre derecha e izquierda. Las puede distinguir porque cada una usa países específicos para sus comparaciones internacionales, que les llevan, otra vez, “agüita a su molino”. A la izquierda de este argumento le van a hablar de Corea e Irlanda; si le toca la derecha del argumento le van a hablar de Australia y Nueva Zelanda. Como siempre, en cada parte de este argumento hay algo de verdad y algo de, digamos, exageración. Lo que no hay es evidencia en contra del rol estratégico que en ello juega el Estado, y de la necesidad que tienen las economías de cambiar para progresar.

No importa el color del gato

El gráfico 6 reproduce la información que está en la parte inferior del gráfico 5 para países con los que Chile busca compararse. Lo que se muestra ahí, entonces, es la distribución de la cartera exportadora en términos porcentuales entre 1962 y 2017 para Irlanda, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda.

Tomemos Corea: su estructura productiva actual es irreconocible cuando se la compara con la de los años sesenta. En esos tiempos estaba principalmente compuesta por agricultura, pesca, textiles, minería y productos madereros. Hoy en día todos esos sectores existen, por cierto, pero con mucha menor importancia (no han decrecido necesariamente, solo han sido superados por sectores nuevos en su participación dentro de la economía total). Lo que predomina hoy es la producción de autos, productos electrónicos de la más amplia variedad, barcos, botes y manufacturas navieras, además de un sector de manufacturas madereras significativo.

La economía de Corea hoy es otra, muy diferente a la que se podía observar hace apenas veinte años, irreconocible para la que tenían hace tres o cuatro décadas. Y por cierto que la sociedad coreana es también irreconocible. Después de ser un país pobrísimo, destruido por el colonialismo, la guerra y la hambruna, Corea es hoy un país desarrollado que produce fenómenos culturales globales. Es, sin duda, un país con muchos problemas, déficits sociales y desafíos, pero de país desarrollado.

En 1960 el pib per cápita de Chile, a precios comparables (a ppp), era cinco veces el de Corea. En 1980 era un 50 % más alto. En 1990, al iniciar la transición a la democracia, Chile tenía el mismo pib per cápita que una década antes, mientras que Corea había seguido creciendo; por ende, ya entonces tenía un nivel que se acercaba al de Chile. Hoy en día Corea tiene un pib per cápita el doble de Chile.

¿Cuál fue la fórmula?

Es simple: consiste en cambiar, en ir quemando etapas, en esforzarse constantemente por hacer lo que uno hace cada vez mejor y, además, hacer cosas nuevas, apostar a nuevos sectores productivos; aprender, educarse, transformar, innovar, invertir, etcétera.

Las historias de transformación económica de Corea e Irlanda son de las más exitosas de las últimas décadas; sin embargo, el patrón de transformación económica se puede encontrar en todos los casos de países que pasaron de pobres a emergentes y que hoy son desarrollados o bien están muy cerca de lograr ese estatus. En el caso de Irlanda, por ejemplo, los sectores que representaban el 80 % de sus exportaciones en los sesenta y setenta (principalmente ganadería y alimentos) hoy son menos del 10 %, luego de los auges sucesivos de la industria del hardware computacional, servicios

financieros de exportación, medicamentos y químicos. De ser, en los años sesenta, un país similar a Chile en pib per cápita, pasó a ser uno de los países más prósperos y desarrollados del mundo, superando en muchos aspectos incluso al Reino Unido.

Si uno siempre hace lo mismo, no puede esperar progresar.

¿Y Nueva Zelanda? ¿Y Australia?, te van a preguntar los apologistas de la mediocridad chilena. Ahí hay casos, argumentarán, de países desarrollados en los que predomina la agricultura y la minería (los sectores emblemáticos de nuestra oligarquía, a la que, no muy sorprendentemente, se aferran); nada de su industrialización coreana o irlandesa, señor Landerretche. ¡Déjenos a nosotros con nuestras minas y campos, que sabemos lo que estamos haciendo y usted no tiene idea!

Siempre es una pena tener que contradecir a los patrones, especialmente si uno termina pasando a llevar una historia que los hace sentirse tan satisfechos de sí mismos, pero lamentablemente así nos toca.

Para empezar, Australia y Nueva Zelanda siempre fueron países mucho más desarrollados que Chile. En los años sesenta tenían un pib per cápita entre tres a cinco veces el de nuestro país. Así que su historia es menos comparable con la nuestra que la de Irlanda y Corea. Si hay dos cosas que no caracterizan a las economías australiana y neozelandesa, son la falta de transformación productiva y la ausencia de un Estado con visión estratégica.

En el caso de Australia, en los años sesenta era un país predominantemente agrícola; su industria minera de gran escala es relativamente nueva si se compara con la nuestra. Los productos que representaban el 80 % de sus exportaciones en los sesenta y setenta, hoy son menos del 20 %. Tecnologías mineras que fueron

piloteadas y desarrolladas en Chile (como los camiones mineros y drones de la División Gabriela Mistral de Codelco) fueron masificadas allá, mientras nosotros estancamos su desarrollo, logrando niveles de productividad y competitividad muy superiores a los nuestros. Australia cambió, en este caso, a nuestras costillas. Se nos metieron en la minería y en muchos aspectos nos pasaron volando.

En ese tiempo, una institución llamada Csiro (que es la sigla en inglés de la Organización de Investigación Científica e Industrial de la Commonwealth), una especie de fusión entre el Fondecyt, la Corfo y la Fundación Chile, que partió apuntalando desarrollo tecnológico y transformación productiva en la agricultura, se desplegó hacia otros sectores. En Australia, además, se ha implementado una exitosa política de colaboración público-privada en innovación, tecnología y emprendimiento, conocida por la sigla de su principal instrumento, los crc o Centros de Investigación Cooperativa. Hoy, un cuarto de las exportaciones de Australia son servicios; hace cuarenta años estaba más cerca de un sexto. El país no solo exporta minerales, sino tecnología minera y servicios de minería (que nosotros casi no exportamos). Puede que el “sector” siga llamándose “minería”, pero el perfil exportador ha cambiado dramáticamente.

En el caso de Nueva Zelanda, los sectores ganaderos y agrícolas que representaban 95 % de las exportaciones de bienes en los años sesenta, cayeron “solamente” hasta un 60 %. Pero, nuevamente, esto es engañoso: hoy en día el 30 % de las exportaciones de Nueva Zelanda no son bienes, sino servicios, dentro de los cuales el turismo ocupa un porcentaje enorme, que genera casi un 8 % del empleo en ese país, hobbits y haka incluidos. Así que ese 60 %, en realidad, cuando uno cuenta bienes y servicios, cae a cerca de 40 %. Y si uno mira dentro del sector exportador tradicional de lanas y carne de oveja, observa una transformación gigante, desde producción de materia prima hacia productos agroindustriales y alimentos de alto valor agregado y calidad.

Estos cambios en la estructura productiva de Nueva Zelanda no son casualidad.

El país combina uno de los ambientes más propicios para el emprendimiento privado con una fuerte presencia estratégica del Estado. De hecho, la enorme transformación del sector de agroalimentos de ese país está asociada a Agresearch, Crop and Food Research y Hortresearch; tres instituciones de investigación colaborativa público-privadas que han logrado posicionar a Nueva Zelanda como potencia de alimentos, exportador de tecnología y servicios tecnológicos agrícolas. Francamente, la economía de hoy de Nueva Zelanda es muy diferente de la que tenían en los años sesentas, setentas y ochentas.

De hecho, si le interesa una visión rigurosa de las experiencias de desarrollo de Australia y Nueva Zelanda, le recomiendo leer los trabajos de Graciela Moguillansky de la Cepal, que lleva bastante tiempo estudiando en detalle las alianzas privado-públicas de estas y otras economías desarrolladas, enfocadas en la innovación y la transformación de sus estructuras productivas⁴ .

Así que no hay vuelta, no hay atajo. El único camino es el cambio. El único camino es la transformación estructural e innovación constante. Tome el país fetiche que prefiera: Nueva Zelanda, Irlanda, Australia o Corea, los mismos elementos están presentes, claro, aplicados en formas particulares a la realidad de cada país. ¿Son países hostiles a la empresa privada? Claro que no. ¿Son tímidos para involucrar el rol estratégico del Estado? Tampoco. Su lealtad fundamental no es con las doctrinas económicas de la Guerra Fría, sino hacia un objetivo central: el bienestar de su población y el progreso tecnológico, empresarial y económico. Son países en los que de veras no importa el color del gato, lo que importa es que cace ratones... y luego los exporte.

La trampa de la desigualdad

¿Por qué se ha estancado Chile en esta estructura productiva y esta mediocridad científica y tecnológica? ¿Tiene esto que ver con los evidentes signos de deterioro en el desempeño de nuestra economía, que hemos observado durante ya más de una década? Más aun, ¿será esta la causa profunda detrás de la incapacidad de nuestra economía para satisfacer la expectativa de una sociedad más próspera e igualitaria? ¿Se encuentra este estancamiento y mediocridad entre las causas del estallido social?

Yo creo que sí.

Existen muchas teorías que buscan explicar esto que nos ha pasado. Algunas son más económicas y otras son más sociológicas, algunas son financieras y otras culturales, algunas políticas y otras demográficas. Seguramente en la realidad hay una mezcla de causas.

Desde mi punto de vista, sin embargo, hay dos raíces principales que nos han impedido sostener este proceso de cambio, desarrollo económico y social, a la velocidad e intensidad necesarias.

La primera, paradójicamente, es la mismísima desigualdad. Chile tiene una élite política y empresarial extremadamente cómoda y enormemente tolerante de su propia mediocridad. Los niveles de desigualdad de riqueza e ingreso de nuestro país, junto con los mecanismos de privilegio, reproducidos a través de nuestro sistema educativo, la estructura de nuestras ciudades y la forma en que funciona nuestra cultura de la desigualdad, hacen que los herederos del capital y de las

redes sociales de élite (lo que algunos sociólogos llaman “capital social”) nazcan y crezcan con la convicción de que nunca van a perder sus privilegios, de que siempre van a caer parados. La importancia que tiene, dentro de buena parte de la estructura productiva de nuestro país, esa mediocre renta ricardiana que discutimos en capítulos anteriores y que proviene del privilegio, garantiza que, sin esfuerzo, los más mediocres de la élite lograrán preservar su estatus, importancia y poder. Esta estructura de privilegio y desigualdad incentiva la mediocridad y desincentiva el esfuerzo por generar esa otra, mucho más noble y productiva renta que se observa en las economías capitalistas más avanzadas o dinámicas: la renta schumpeteriana, que también discutimos anteriormente. En definitiva, una de las causas de esta mediocridad es la desigualdad. Esto genera una paradoja: que la desigualdad se regenera y reproduce, se sostiene y profundiza, y en ese proceso arrastra hacia abajo nuestro proceso de crecimiento y desarrollo. Mucho se ha hablado de las trampas de pobreza, de las trampas de ingreso medio y de otras muchas trampas que se discuten en la literatura del desarrollo económico. Lo que tiene Chile, a mi juicio, es una trampa de desigualdad.

La segunda causa es ideológica y política. Chile fue, efectivamente, un país en el que se ensayó una de las versiones más extremas de la ideología neoliberal. Si uno mira la portada de Una breve historia del neoliberalismo, del académico marxista inglés David Harvey (uno de los libros más vendidos sobre el tema a nivel global), se llevará una sorpresa. Hay cuatro fotos: Ronald Reagan de los Estados Unidos, Margaret Thatcher del Reino Unido, Deng Xiaoping de la República Popular China y Augusto Pinochet de Chile. Tres potencias globales y chilito a la vanguardia de la revolución neoliberal global. Increíble, ¿no? Lo más parecido que hay a Talca, París y Londres. Es completamente cierto que aquí se aplicó una visión extremista de esta manera de pensar. El pragmatismo político de la dictadura la llevó a políticas de desarrollo productivo como las que discutimos anteriormente o, por ejemplo, a que los propios militares resistieran el impulso por privatizar a Codelco. Pero salvo esas islas de pragmatismo económico y política de desarrollo productivo, la extensión y profundidad de la aplicación de la ideología neoliberal que se hizo en Chile nos coloca en ese sitial. Eso es real.

Recordemos que en Chile no hubo seguro de desempleo hasta el Gobierno de Ricardo Lagos. Me van a disculpar, pero nadie podría argumentar que la existencia de un sistema de seguro de desempleo es algo particularmente estatista o izquierdista. Todos los países capitalistas avanzados lo tienen y sin embargo, en Chile tuvimos que esperar hasta que volviera a la moneda un presidente socialista, por primera vez desde Salvador Allende, para que se estableciera. En ese mismo Gobierno se estableció por primera vez un sistema de garantías de salud. Más aun, Chile no tuvo un pilar solidario previsional hasta el primer Gobierno de Michelle Bachelet, otro sentido común que existe en las principales economías capitalistas occidentales desde medidados del siglo xx. Hay muchos ejemplos más. Todas esas políticas de protección social, extremadamente moderadas, tímidas incluso, pero muy razonables, fueron ferozmente resistidas por la derecha y el empresariado. Ahora, oportunistamente, después de hacerles la vida imposible por años a los reformistas socialdemócratas chilenos, se manifiestan arrepentidos y partidarios de lo que se hizo.

Los amarres culturales, conceptuales, legales e institucionales que sostuvieron la política neoliberal fueron profundos y variados (de ahí su estabilidad). Uno de los más importantes es un concepto conocido como “el rol subsidiario del Estado”.

¿Qué es eso? Alguna gente a veces se confunde, porque “rol subsidiario” suena como “subsidio”, que algunos identifican como una de las formas de intervención estatal sobre la economía privada; se imaginan que el “Estado subsidiario” es algo parecido al “Estado de bienestar” o al “Estado de protección social”. No lo es. Otras personas, influidas seguramente por el uso de este término en los eslóganes de protesta y de redes sociales, piensan que es lo contrario, que es una forma de organizar el Estado en que prácticamente todo está privatizado. Ambas visiones están equivocadas.

La subsidiariedad es el principio de que una autoridad central o estatal debe intervenir lo mínimo posible sobre la sociedad y la economía privada, realizando

solo aquellas tareas que no pueden realizarse a un nivel más local o en forma descentralizada. Otra manera de interpretarlo es como un principio istrativo según el cual todo tipo de materias públicas deben ser manejadas al nivel más local, pequeño y menos centralizado posible. Dicho así, es disonante con el uso del término en Chile porque, por ejemplo, la descentralización, la autogestión comunitaria o la gestión territorial local, que podrían ser casos aplicados del principio de subsidiariedad, más bien se encuentran concentradas en Santiago. Más aun, muchos de los que protestan en contra del principio, seguramente son partidarios de estas aplicaciones.

Es un principio que proviene originalmente de la época de las revoluciones liberales de fines del siglo xviii y principios del siglo xix, en las que se buscaba limitar el poder de la monarquía y la aristocracia, poniéndole límites al poder del Estado central o lo que hoy llamaríamos el poder Ejecutivo; por ejemplo, aumentando los poderes del Parlamento, de los gobiernos urbanos o de los poderes locales. Originalmente, este principio estuvo muy asociado a la filosofía política liberal clásica, en una época en que aquello significaba ser opositor a la aristocracia y a la concentración de poder monárquico.

Como principio político adquirió gran importancia en el pensamiento socialcristiano europeo desde fines del siglo xix, a partir de la encíclica Rerum Novarum del papa León XIII⁴¹, y se volvió central en el pensamiento democratacristiano europeo de la posguerra, en la que, naturalmente, existía un gran temor a la centralización del poder político estatal, dadas las traumáticas experiencias vividas con el culto a la nación expresado en el totalitarismo, comunismo, fascismo y nazismo de la primera mitad del siglo. Si para los liberales del siglo xix la subsidiariedad era el antídoto al poder totalitario de la aristocracia y monarquía, para los democratacristianos del siglo xx era el antídoto al poder totalitario del fascismo y el comunismo.

Hacia fines del siglo xx, sin embargo, en el marco de las revoluciones neoliberales de los años setenta y ochenta, el concepto de subsidiariedad adquirió otra connotación y se transformó nuevamente. Los que lo tomaron

como un principio rector de su ideología económica e institucional ya no eran los liberales clásicos del siglo xix o los democratacristianos de mediados del siglo xx, sino los neoliberales de fines de siglo. Y donde en otros tiempos el enemigo era la aristocracia, el fascismo o el comunismo, ahora el enemigo era el Estado de bienestar (o socialdemócrata o de protección social, como lo llamamos en Chile), el Estado regulador y las políticas de desarrollo productivo (o de industrialización, como se llamaban entonces).

En Chile se aplicó una interpretación particularmente extrema del principio de subsidiariedad. Un ejemplo muy claro se expresa en la descentralización istrativa extrema del sistema de educación pública escolar que heredamos de la dictadura. Ahí se observa una aplicación muy directa de este principio, situando la autoridad en el nivel más pequeño y descentralizado posible. El costo, por cierto, fue una profundización extrema de la desigualdad a través del sistema educativo, ya que el tipo de educación pública provista por municipios y comunas más pobres era significativamente peor que las más ricas; como la abrumadora mayoría de los pobres viven en comunas pobres, se estableció con esto un nuevo sistema de reproducción de la desigualdad. En años recientes, esta aplicación extrema del principio de subsidiariedad que impedía, en gran medida, usar al sistema de educación escolar pública como un instrumento para generar mayor igualdad, ha empezado a ser revertido, aunque, en mi opinión, en forma demasiado resistida, errática y lenta.

Hay muchos más ejemplos de aplicación, pero quizás la expresión más importante del principio de subsidiariedad es la inmovilización del rol estratégico del Estado en el proceso de desarrollo. Esto se expresa en que instituciones y agencias clave para una política de desarrollo productivo (Corfo y otras agencias públicas, universidades y empresas del Estado, incluyendo las de las Fuerzas Armadas) están impedidas de proyectarse estratégicamente debido a una combinación de restricciones institucionales, leyes y doctrinas legales, encarnadas en la Contraloría, el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema. La razón por la que se ha impuesto y defendido esta idea es profundamente ideológica: la visión imperante en el pensamiento neoliberal de que cualquier rol del Estado, por crítico y estratégico que sea, encarna un peligro estatista y una amenaza totalitaria. Por eso el rol del Estado debe ser contenido a toda costa, aun

cuando aquello involucre costos sociales importantes, aumentos en la desigualdad y oportunidades perdidas en el proceso de desarrollo. Para quienes defienden este enfoque, estos costos se asumen en defensa de la libertad y la responsabilidad individual. Aquellos que somos críticos de esta idea sospechamos que los que defienden la inmovilización de la capacidad estratégica del Estado, en realidad defienden privilegios en forma oportunista. En definitiva, en Chile no se aplica ese saludable concepto “subsidiario” de los liberales clásicos y los democratacristianos europeos, sino una ideología de “subsidiaridad radical” que es funcional a la ideología neoliberal.

A saber, el concepto de subsidiariedad está plasmado en la Constitución política actual. Es uno de los reclamos más frecuentes de quienes son partidarios de la redacción de una nueva Constitución y es disputado por quienes se oponen a este proceso. Una de las muchas cosas que deben ser discutidas, durante el proceso constituyente que viene, es la forma que debe tomar este concepto dentro del nuevo marco constitucional. Sin embargo, es importante considerar si la única expresión, o incluso la más importante de la “subsidiariedad”, es la constitucional. De hecho, una de las críticas más usuales de quienes defienden la Constitución del ochenta es que esta no dice explícitamente “subsidiaridad” o “subsidiario” en ninguna parte; no contiene esas palabras. Los que estamos en desacuerdo con esa postura solemos argumentar que, en realidad, el concepto está establecido implícitamente en varias partes de la Constitución y por sobre todo en un conjunto de amarres que van más allá de ella, establecidos para sujetar y contener el rol estratégico y social del Estado, y que se expresan en las atribuciones, funciones y operatoria de instituciones como la Contraloría General de la República, el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema.

Hace algunas páginas discutíamos cómo, en la práctica, durante la dictadura, en tiempos de primacía total de la ideología neoliberal, igual se aplicaron en Chile algunas políticas de desarrollo productivo enfocadas desde lo estatal. Decíamos que el desarrollo de casi todos los sectores exportadores de recursos naturales alternativos al cobre, que constituyen hoy una parte importante (aunque todavía insuficiente para lograr la transformación productiva que necesitamos) de la estructura exportadora del país, fueron desarrollados con intervenciones estatales consistentes en subsidios, franquicias, precios y tipos de cambio manejados,

exenciones tributarias y excepciones regulatorias. Todo esto se hizo bajo una Constitución neoliberal que proclamaba la subsidiariedad como principio constituyente fundamental.

¿Cómo es posible que eso haya ocurrido?

Algunos estudiosos de estas materias argumentan que en realidad existen formas, en el marco constitucional actual, de pasar a llevar la interpretación extrema de la subsidiaridad. Bajo esa interpretación lo clave en estos años no ha sido, necesariamente, lo que está escrito en la Constitución u otros documentos legales, sino la interpretación de ese principio que han hecho instituciones clave (como la Contraloría, el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema) o, también, la interpretación que han hecho las autoridades a cargo de las diferentes agencias del Estado y del Parlamento en ejercicio de sus funciones políticas.

No tengo las competencias en derecho constitucional para dirimir este debate. Sin embargo, puedo proponer la siguiente idea: aunque fuera cierto que las principales restricciones para superar el principio de subsidiariedad hayan sido políticas y culturales, más que legales y constitucionales, creo que el proceso de deliberación pública conducente a una nueva Constitución provee una oportunidad única para que el país discuta este concepto, sus virtudes, sus problemas y cómo puede ser interpretado de forma que no siga restringiendo nuestro proceso de desarrollo y de construcción de una sociedad más justa. Lo que se ha hecho de manera implícita, hagámoslo explícito; y lo que sea explícito discutámoslo abiertamente. Las buenas constituciones siempre van más allá de lo literal y se sostienen sobre un sentido común mayoritario, que es coherente con la mecánica jurídica que emana de la letra constitucional, pero que se fundamenta en la cultura pública y en las costumbres cívicas.

La pandemia

Las viejas solían decir que las desgracias siempre llegan juntas y por Dios que el 2020 nos mostró que es verdad. Como si los desafíos que enfrentamos en Chile no fuesen suficientemente urgentes y desafiantes, nos llegó, como a todo el mundo, la pandemia del Covid-19. Esencialmente lo que hizo esta enfermedad fue empeorar todos los diagnósticos estructurales que hemos estado haciendo sobre la economía chilena. Para decirlo en simple: hizo que los mismos problemas empeoraran y que su solución se hiciera más urgente.

En términos conceptuales la pandemia le pegó a algo esencial para una economía pequeña y abierta como la chilena: el funcionamiento de la economía global. Nosotros dependemos (y siempre dependeremos) de nuestra capacidad de vender productos para financiar importaciones y de atraer capital para financiar inversiones. Puede que a alguno no le guste esta realidad y quiera que nuestro país sea más autárquico y autónomo, pero la realidad tecnológica, cultural y económica contemporánea que vivimos lo impide. Chile está y siempre estará inserto en los fenómenos globales de todo tipo. La pandemia hizo tambalear aquello. Por eso, mientras la pandemia no esté superada, mientras la combinación que sea de vacunas, remedios, tratamientos, medidas sanitarias, políticas de trazabilidad y comportamientos individuales no logre reducir esta enfermedad a un mínimo, mientras continúe siendo difícil trabajar, educar, producir, viajar, etcétera, Chile estará en serios problemas.

Si hubiésemos sido más competentes en el manejo sanitario de la pandemia al principio, si hubiésemos cerrado radicalmente las fronteras aprovechando nuestra insularidad geográfica, si hubiésemos sido capaces de sostener la disciplina social para las medidas de distanciamiento en las etapas tempranas, si el Estado chileno hubiese llegado en forma más oportuna, asertiva y categórica con las ayudas económicas y sociales necesarias para que las personas pudiesen,

efectivamente, confinarse y contribuir a controlar la pandemia rápido, quizás habríamos logrado reducir el efecto de la paralización de la sociedad y la recesión económica resultante. Quizá, nunca lo sabremos. Lo que sí es cierto es que por la combinación de efectos económicos importados, falta de disciplina social y errores de manejo interno hemos enfrentado una situación de crisis social, económica y de empleo de un calibre que este país no había visto desde mediados de los años ochenta.

Millones de chilenos y chilenas han perdido el empleo o sus negocios o, en el mejor de los casos, se han acogido a mecanismos de suspensión laboral, pero con la enorme incertidumbre de no saber si a la salida de la pandemia su empresa o su puesto de trabajo todavía estarán ahí. En meses recientes, gracias a decisiones estratégicas acertadas del Gobierno y a la efectividad de nuestro sistema de salud pública, Chile ha logrado un despliegue rápido y efectivo del proceso de vacunación. Eso genera una ventana de oportunidad y una luz de esperanza. A pesar de ello, las consecuencias del proceso que hemos vivido son más profundas, dolorosas y duraderas de lo que quisiéramos creer.

Decenas de miles de empresas han quebrado al perder la capacidad de vender, producir y operar; con una situación particularmente apocalíptica en la industria de servicios personales y hospitalidad (turismo, restoranes, etcétera). Otras empresas se han visto atrapadas en inciertos tiempos de espera, ya sea durante la primera ola, durante la primavera y el verano a la espera de la segunda, o durante las cuarentenas de la segunda ola aguardando ansiosamente que el acelerado proceso de vacunación al que hemos apostado como país (y que ha sido un acierto del Gobierno del presidente Piñera y una muestra de competencia de nuestro sistema de salud público) rindiera sus frutos. Muchas de estas empresas y de estos empresarios han debido hacer uso de medidas de financiamiento o refinanciamiento de créditos, sostenidas por políticas del Estado y el Banco Central; todo para evitar al máximo tener que liquidar activos o incluso el negocio completo. En demasiados casos la situación se ha vuelto insostenible y la liquidación de activos inevitable. En muchos casos han debido manejar esta incertidumbre sin saber hasta cuándo estarán disponibles las ayudas, ni si estas coincidirán con la reactivación del negocio y el sector económico donde operan. El daño que esto ha generado tendrá consecuencias que se prolongarán más allá

del final de la pandemia. El resultado será una profundización y aceleración de los problemas de estancamiento económico y desigualdad que se mostraban como tendencia por varios años.

Por cierto que la respuesta clásica a un impacto económico como este, es y debe formar parte de la respuesta de mediano plazo a la crisis: esto es, paquetes de reactivación e infraestructura. Pero eso no será suficiente, muchos de los empleos destruidos no van a volver tan rápido, en algunos casos porque les tomará tiempo a las empresas y empresarios sanearse financieramente, en otros porque la pandemia va a acelerar ciertas tendencias de cambio estructural en el mercado del trabajo extremadamente difíciles de procesar, que involucran enormes riesgos y costos para los trabajadores y que discutiremos en extenso en otros capítulos.

La pandemia ha sido, en la práctica, un acelerante del proceso de crisis y obsolescencia de nuestra estrategia de desarrollo, de nuestro “modelo”.

¡Qué se vaya la modelo!

Enfrentamos un enorme desafío como país. Como hemos argumentado en este capítulo, Chile necesita transformar de manera muy profunda su estrategia de desarrollo económico y social. Este cambio es tan grande, tan profundo y afecta tantos aspectos distintos de nuestra institucionalidad, que quizá amerita llamarlo un “cambio de modelo”.

Personalmente no me gusta mucho el uso de la palabra “modelo” para describir las estrategias de desarrollo. La razón es que esa palabra insinúa algo rígido, constante, inalterable, cuya lealtad última es con su doctrina. Mientras que la palabra estrategia, en cambio, insinúa algo cambiante, adaptable, pragmático, cuya lealtad última es con sus objetivos. Los segundos son los atributos que a mi juicio debieran tener nuestra economía, nuestra sociedad y nuestro Estado. Me parece que reemplazar las rigideces ideológicas de un “modelo” por las inflexibilidades ideológicas de otro no constituye un avance. En mi opinión no solamente hay que cambiar el modelo, sino que debemos abandonarlo y empezar a tener, más bien, una estrategia.

Como hemos visto, el desafío es gigante. Necesitamos cambiar radicalmente y a una velocidad considerable la distribución del ingreso en Chile, para lo cual inevitablemente tendremos que usar en forma muy agresiva las políticas de gasto social y tributarias. Necesitamos cambiar nuestra estrategia de desarrollo productivo, generando un rol estratégico del Estado, enfocado en el fomento productivo a una escala que no hemos visto por mucho tiempo. Necesitamos aumentar radicalmente el esfuerzo científico, tecnológico y de innovación que hace buena parte de nuestra economía y sus empresas. Para hacer todos estos cambios que intervienen sobre los determinantes del crecimiento económico de Chile, es un requerimiento básico (aunque no suficiente) implementar un conjunto de políticas que sostengan la inversión.

La pandemia y sus consecuencias económicas no han hecho otra cosa que agravar los problemas y que sea más urgente, más necesario y más crítico que enfrentemos responsablemente la necesidad de estos cambios.

Nos encontramos ante un problema muy grave y muy difícil de enfrentar. El resto de este libro está dedicado a proponer una estrategia para encarar este desafío.

Tres amenazas paralelas

El modelo económico y social obsoleto

Terapia chilensis

El año antepasado publiqué un libro llamado Chacota: la República en la era del populismo. Como parte de la estrategia de difusión y promoción de publicaciones que toca hacer en esta era de audiencias descomprimidas y de medios que sirven a públicos tan diferentes, tuve que dar una amplia ronda por podcasts, programas de radio y televisión para promoverlo. Es harta pega. Yo calculo que para cada libro que uno lanza en Chile, hay que dar por lo bajo unas treinta a cuarenta entrevistas si es que se hace bien. Antes era mucho menos, lo que demuestra los enormes cambios que ha sufrido el sector de las comunicaciones, opiniones y noticias ante el embate de las redes sociales y las tecnologías de medios en general. Lo que pasa es, por cierto, que como hoy vivimos tan separados, cada uno de nosotros metidos en su burbuja comunicacional, cultural e ideológica, a veces ocurre que aunque uno dé entrevistas en medios supermasivos, hay potenciales lectores que ni se enteran. Las editoriales tienen esto estudiado y te diseñan una agenda de medios calculada para lograr un efecto de difusión máximo... pero hay que reconocer que se transpira la gota gorda.

En esas andaba, haciendo mi ronda de medios y tratando de interesar a los anfitriones y locutores, pero mayormente a la audiencia, sobre el libro que acaba de lanzar, cuando me tocó asistir a uno de mis programas favoritos: Terapia chilensis de la Radio Duna. Para mí, siempre va a ser un honor ir a ese antiguo y noble espacio de intelectualidad pública chilena, que es uno de los muchos aportes que ha hecho el destacadísimo intelectual público y maestro columnista Héctor Soto (una de mis plumas favoritas). Mi alegría solo se acrecentó cuando me enteré de que el otro anfitrión del programa sería el escritor y filósofo público Arturo Fontaine, otra figura por la que tengo una enorme iración y de la que usualmente devoro contenido, sea escrito o hablado.

Así que muy contento me presenté al programa. Muy honrado de ser reconocido como un intelectual interesante y una pluma tragable por Soto y Fontaine.

Pero, confieso, me llevé una sorpresa.

Quizás no sea tan sorprendente si les cuento que la tesis central de ese libro seguía la mecánica clásica del materialismo histórico marxista solo que aplicada a la realidad chilena actual (algo de eso hay en este texto también). El argumento era que vivimos en una era de enormes cambios, principalmente generados por la tecnología, pero expresados en una variedad muy grande de espacios: espacios culturales como las gigantescas transformaciones en torno a cómo podemos criar a nuestros hijos, hasta espacios económicos como el funcionamiento del mercado laboral; desde la soberanía monetaria y fiscal hasta la naturaleza del capital empresarial; desde la relación que las personas tienen con el Estado hasta la forma en que se relacionan con sus vecinos. Demasiadas cosas fundamentales están cambiando en la economía, cultura, política y sociedad como resultado de los cambios tecnológicos. Y lo que suele pasar, históricamente, cuando ocurren esos cambios, es que tienden a quedar obsoletas las instituciones políticas y el contrato social vigente. El libro argumenta que la crisis de credibilidad de tantas instituciones que hemos vivido durante los últimos años, usualmente causadas por algún escándalo ético, eran en realidad el síntoma; su disfuncionalidad, su obsolescencia estructural era la enfermedad. El argumento, entonces, era que había que escribir un nuevo contrato social, lo que incluía una nueva carta constitucional. ¿El peligro de no hacerlo? La suplantación de las instituciones democráticas por la demagogia y el personalismo, que es lo que en ese libro se define como populismo.

Hay un capítulo del libro que se titula “El fin del mundo como lo conocemos” en referencia a la conocida canción de R.E.M.; en él revisaba los diferentes cambios que estaban dejando obsoletas nuestras instituciones: el fin del mercado, el fin del trabajo, el fin del pensamiento (trabajo calificado), el fin del capital, el fin del dinero y el fin del Estado.

Arturo Fontaine se agarró de ese capítulo para zarandearme por el cuello: me acusó de catastrofista y de no entender que lo que había, más que nada, eran malestares resultantes de la modernización capitalista; malestares que había que enfrentar, principalmente, con más del mismo tipo de modernización y ya está. Su argumento era que no estábamos ante “el fin de nada” sino simplemente ante una fase de ajuste de un proceso de crecimiento y desarrollo. Esta tesis sobre los fenómenos políticos recientes en Chile se ha llegado a conocer como la “tesis Peña” en referencia al escritor, filósofo y rector Carlos Peña, que la ha defendido, a mi juicio exageradamente pero con gran elocuencia y erudición, en tiempos recientes.

Conocía el argumento, pero no lo esperaba de Fontaine. Lo he leído y escuchado lo suficiente para saber que entiende el fenómeno histórico y los mecanismos que yo estaba usando para analizarlo. Me costaba creer que tuviera una posición tan conservadora.

Quizá no era así y solamente estaba polemizando, atizando una controversia para beneficio de los auditores y mayor difusión de mi libro.

Quizá no.

Como sea, me agarró tan a trasmano que solo pude articular algunos balbuceos a modo de respuesta disconexa y torpe.

A la salida del programa me fui taciturno y atribulado.

Simplemente no podía entender que alguien leyera mi libro y lo encontrará “catastrofista”. Mi impresión era que había escrito un texto extremadamente

realista y que buscaba, entre otras cosas, una solución institucional y legal para enfrentar el peligro populista (y, finalmente, autoritario) resultante del desprestigio institucional y la anomia que generaban las fallas institucionales generalizadas.

Me fui mascullando con un sabor amargo: si alguien que proviene de una matriz ideológica liberal conservadora y que es tan ilustrado y razonable como Arturo Fontaine encontraba que yo era un catastrofista, ¿qué quedaba para el resto de la élite económica, política y empresarial? Quizás, pensaba, íbamos derecho al despeñadero y, como nos enseña la historia, solo entonces, suspendidos en el borde y contemplando la caída hacia el vacío, aceptarían cuestionar si lo que estamos viviendo son simplemente “dolores de crecimiento” de la modernidad liberal o algo mucho más grave, desafiante, difícil y peligroso.

El 18 de octubre me acordé de Arturo Fontaine.

El 15 de noviembre también.

Treinta pesos

Como todos sabemos, el mecanismo anecdótico que detonó el estallido social fue la famosa alza de treinta pesos en el pasaje del metro. Pero como ocurre normalmente con este tipo de fenómenos sociales, esa anécdota, ese detonante, ese gatillo, nunca es la verdadera razón sino una representación pública y política de la causa de fondo; a veces, incluso menos; a veces el incidente es un simple acelerante que facilita la combustión de un proceso político más profundo y estructural.

El gatillo de la revolución independentista gringa fue una ley que eximía a la Compañía de Indias Orientales de un impuesto al té, que los demás comerciantes norteamericanos estaban obligados a pagar. Un grupo de vecinos de la ciudad de Boston se disfrazó de guerreros Mohawk (legendarios guerreros del noreste americano) y lanzó a la bahía de Boston el cargamento de té de tres barcos en forma de protesta. El incidente se conoce como “Motín del té” (Boston Tea Party o fiesta de té de Boston en inglés). Por cierto el tema de fondo era otro: las colonias norteamericanas ya se habían desarrollado lo suficiente como para aspirar a un trato igualitario con las provincias de la madre patria o incluso para conseguir su independencia. Ya tenían sus propios intelectuales, empresas y políticos. Las instituciones del gobierno colonial ya estaban superadas y obsoletas y la demanda política central era, finalmente, de carácter estructural: la incorporación de sus representantes al Parlamento inglés en igualdad de condiciones a los territorios del Reino Unido propiamente tal. Lo que venía era un cambio radical, una revolución, y el detonante era un incidente tributario, más cargado de simbolismo que de teína. Nada irrita más a los gringos, hasta el día de hoy, que los impuestos; nada ofende más a un inglés que le desprecies su té... La guerra era inevitable.

El gatillo de la revolución colombiana (eso sí, Colombia en ese entonces era

parte de Nueva Granada) fue literalmente una pelea a combos entre un patriota y un realista sobre el préstamo de un florero para usar como adorno en una recepción social de connotación política⁴². La anécdota incluye, al parecer, una secuencia de provocaciones entre las partes que estaban claramente buscando una razón para agarrarse a trompadas, pero en las que se mezclan animadversiones personales, cuentas por pagar y diferendos políticos. Obviamente las razones para esa revolución no fueron las de un estúpido florero sino los cambios geopolíticos y económicos que hacían que la institucionalidad del Imperio español ya no sirviera ni diera cuenta del tipo de sociedad que pretendía gobernar. Con España ocupada por los ejércitos de Napoleón y el rey prisionero, las aristocracias y burguesías locales se habían visto obligadas a considerar si es que necesitaban todavía, realmente, el Gobierno de la madre patria o si es que a esas alturas se habían desarrollado tanto en términos de riqueza y cultura como para contemplar su autonomía, primero, y luego su independencia.

En ambos casos la economía, la cultura y la política habían cambiado tanto a nivel local como global. Tanto que las instituciones políticas de la época quedaron obsoletas y entonces un gatillo aparentemente arbitrario detonó la manifestación pública radical que inició un proceso de cambios políticos y constitucionales sustantivos..., incluso revolucionarios.

Eso mismo ocurrió en Chile.

Es relativamente obvio que el problema, en realidad, no eran los treinta pesos de la tarifa del metro; eso lo entiende cualquiera. Lo que es menos obvio es que la causa del estallido social no era, tampoco, la carestía generalizada que se había producido a través de una variedad de precios y tarifas cruciales para el presupuesto de los sectores más vulnerables del país, ni siquiera la fuerte desaceleración de la economía y, por ende, de las ausencia de oportunidad económica prometida para buena parte de la población que ya discutimos. Más aun, uno podría argumentar que ni siquiera es, realmente, el problema importante de las pensiones o los precios de los remedios o cualquiera de un

listado relativamente extenso de agravios que usualmente se agrupan bajo el descriptor “demandas sociales”. Todo eso opera como gatillo. La causa de fondo es que la sociedad, la economía y la cultura que se desarrollaron en Chile durante las últimas décadas simplemente no eran coherentes con la institucionalidad imperante y los parámetros, procedimientos y funcionamientos de la élite política contemporánea. Ese quiebre fue el verdadero problema.

Y del mismo modo que alguna vez tuvo sentido el Imperio inglés o español, alguna vez tuvo sentido en Chile el modelo económico y social de la transición. Y del mismo modo que esos imperios y sus políticas generaron las sociedades que luego querrían darlos por superados, ese modelo económico y social de la transición chilena generó la sociedad que necesita dejarlo atrás.

Así funciona la historia, es mal agradecida, siempre ha sido así: mal agradecida pero inevitable.

Cómo voy ahí

Todos los sistemas económicos y sociales exitosos de la historia tienen cuatro atributos fundamentales. Esto es cierto desde la antigua Roma hasta la Europa de la posguerra, desde la colonia española en Nueva Extremadura hasta la república chilena de hoy. Estos cuatro atributos, que en esta sección describiremos como las 4C, son comprensión, contribución, compensación y consentimiento.

La primera característica es que una mayoría de la población, ciudadanía, pueblo o base constituyente (como usted prefiera llamarla) entiende de qué se trata la estrategia de desarrollo de su país. Entiende, por así decirlo, qué es lo que estamos haciendo en conjunto, qué es lo que queremos lograr como país. No necesariamente está de acuerdo con esa estrategia o incluso con sus objetivos, puede incluso ser tremendamente crítica de ella, pero por lo menos la entiende, sabe de qué se trata.

En tiempos de la Concertación de Partidos por la Democracia en Chile, la población entendía perfectamente bien cuál era la estrategia de desarrollo nacional. Esta consistía en convertirse en una pequeña potencia exportadora de recursos naturales y en buscar que el desarrollo logrado por esa vía se expresara en una mejoría en bienestar, extendido a través del desarrollo económico, expansión del sector de servicios (comercio, finanzas, etcétera) y expansión (a mi juicio demasiado paulatina) del sistema de protección social que ese crecimiento podría financiar. Esa expansión exportadora de recursos naturales sería apalancada por la firma de tratados de libre comercio con buena parte de los países más grandes, las potencias y megamercados del mundo y a través de políticas muy agresivas de infraestructura, con un claro sesgo hacia la generación de dinamismo productivo y actividad económica.

Todo Chile entendía esto. Cuando, junto a mi familia, llegamos de vuelta del exilio, a principios del Gobierno del presidente Patricio Aylwin, era extremadamente evidente, incluso para un cándido estudiante de economía, que iniciaba su carrera en la Universidad de Chile, como yo. El símbolo de la estrategia de desarrollo de la época era el famoso packing, la fábrica industrializada de embalaje de frutas para la exportación. Todo el mundo lo entendía como un signo de modernización del campo y de la economía. Todos, incluso los que estaban en desacuerdo, entendían cuál era la estrategia del país.

La segunda característica de un modelo de desarrollo exitoso es que los ciudadanos entiendan qué es lo que se les pide como contribución a esa estrategia. En tiempos de la Concertación eso también estaba clarísimo; la gente sabía exactamente lo que se esperaba de ella. Se esperaba que las personas trabajaran y contribuyeran a la estrategia de expansión exportadora, se esperaba que se educaran ellos mismos o a sus hijos e hijas, y se esperaba que ahorraran. Y aunque les moleste a algunos, es necesario constatarlo: se les pedía paciencia, moderación y disciplina política. En 1993, desde un techo sobre el Paseo Ahumada, al más claro estilo de los Beatles, Illapu cantaba “Un poco de mi vida”:

Soy uno de esos jóvenes pendientes, / eterno buscador de algún presente. / Ayer era después o bien la muerte. / Hoy dicen que espere, que sea paciente.

La tercera característica de un modelo de desarrollo exitoso es el famoso “CVA” (cómo voy ahí), que tiene que ver con los premios: la ciudadanía, la población y los trabajadores no solamente deben entender de qué se trata la estrategia que persigue el país, no solamente deben tener claro cuáles son las contribuciones que se les pide para esa estrategia, sino que deben tener claro qué es lo que esperan lograr conquistar en términos personales y familiares, esto es, cuál será el premio asociado a contribuir. En Chile, en tiempos de la Concertación, esos premios estaban muy claros también: el escape de la pobreza y la vulnerabilidad, el a estudios universitarios por primera vez en la historia familiar, el a auto, la posibilidad de comprar una vivienda, de viajar, de tener un

computador, etcétera.

Por eso duró tanto tiempo y fue tan exitoso políticamente el contrato social de la Concertación: todos entendían de qué se trataba la estrategia de desarrollo, con qué se les pedía contribuir y qué esperaban recibir a cambio... Todos entendían el “CVA”.

Si uno lo piensa un poco, es igual con cualquier grupo humano: desde un regimiento a un curso, desde un sindicato a una junta de vecinos, desde una empresa a un partido político. Siempre, para que las cosas funcionen, se deben responder estas preguntas: qué estamos haciendo, qué tengo que hacer yo y, (en buen chileno) cómo voy ahí.

Por cierto que el hecho de que se cumplan estas tres condiciones no garantiza ni el éxito, ni la estabilidad, ni la paz social. A veces ese contrato social no resulta, no logra sus objetivos estratégicos o bien hace que las personas tomen decisiones equívocas o costosas y que no reciban las recompensas prometidas. Es posible, de hecho, completamente esperable, que muchos, quizá la mayoría de los ciudadanos encuentren muy imperfecto e insatisfactorio ese contrato social. Diría que es muy raro que una persona, en cualquier época y tierra, en cualquier tiempo y lugar, encuentre satisfactoria la situación económica y social que la rodea. Los sistemas exitosos y viables no requieren eso, no requieren que los ciudadanos anden cantando embobados sobre las virtudes de las cosas como son, ni que vivan atrapados en una ilusión paradisíaca; eso nunca ocurre. No, se necesita mucho menos que eso. Se necesita simplemente el consentimiento de una mayoría política y social. Y eso, como fenómeno, es bastante más frecuente.

Consentimiento, no entusiasmo desbordante; consentimiento, no militancia fanática; consentimiento, no adhesión religiosa.

La mayor parte de los ciudadanos adultos de un país, en la mayoría de los lugares y épocas, son suficientemente maduros para entender que es una quimera esperar vivir en el paraíso. Saben que la vida es dura, que el mundo es imperfecto y que uno rara vez logra lo que quiere. Saben que buena parte de envejecer y madurar consiste en celebrar lo logrado y resignarse ante lo perdido. Pese a ello, uno puede llegar al convencimiento de que un particular arreglo político y un particular modelo económico y social son suficientes para dar el consentimiento; son satisfactorios, quizá no en el absoluto, pero sí comparados con las demás opciones disponibles. Casi siempre ese consentimiento se da con ese gesto de resignación tranquila expresado en esa frase que a veces se usa para describir el amor cotidiano y el cariño filial: “Pior es na”. Rara vez los contratos sociales exitosos y sustentables tienen a los ciudadanos suspendidos en un estado de infatuación política y orgasmo revolucionario permanente... Eso dura poco y usualmente termina mal.

En tiempos de la Concertación hubo consentimiento y este se manifestó en los resultados electorales de la época. Hoy suele ser criticado por los más jóvenes; pero bueno, no estaban allí.

Así que así se conforman las cuatro características de un contrato económico y social políticamente viable: comprensión, contribución, compensación y consentimiento (las 4C). ¿Significa esto lograr el éxito? No, pero es la condición necesaria para que sea concebible.

Preguntémonos: ¿se cumplen estas cuatro condiciones hoy?

Consideremos la comprensión del modelo: ¿creemos, realmente, que hoy existe alguna comprensión de cuál es nuestra estrategia de desarrollo por parte la población? ¿De parte de los parlamentarios? ¿De parte de los del gabinete? ¿De parte del presidente de la República?

Me parece bastante evidente que la respuesta es no. Porque Chile no tiene, en verdad, una estrategia de desarrollo en este momento. Mal podría la población entenderla.

Y si no entienden cuál es la estrategia de desarrollo menos podrían entender las personas, los ciudadanos, qué es lo que se les pide para contribuir a ella, qué se espera que hagan para que al país le resulte esa estrategia.

Los principales mensajes que reciben los ciudadanos y trabajadores comunes y corrientes en este plano son tremendamente contraproducentes: se les dice que son improductivos, se les dice que son ineficientes, se les dice que son inadecuados y se les dice que lo mejor sería, francamente, reemplazarlos lo antes posible por maquinarias, algoritmos e inmigrantes, y que eso probablemente ocurrirá bien pronto, especialmente si es que siguen con la cueca de los sindicatos y los derechos laborales. Lo que se les pide hoy a la mayor parte los trabajadores es, en el fondo, desaparecer. Lo que se les dice constantemente, a veces en forma muy explícita, es que sobran, como en la canción de Los Prisioneros, o que son “grasa”, como se suele decir en los cócteles elegantes de la élite empresarial.

¿Y el premio? Bueno, ese tampoco parece muy satisfactorio: las expectativas para la mayor parte de la ciudadanía sobre pensiones y nivel de vida en la vejez, remedios y a la salud, posibilidad de sostener sus niveles de vida o incluso la vivienda comprada y rentabilidad del esfuerzo en educación, por dar algunos ejemplos, son pobres, decepcionantes, cuando no indignantes. No solo no existe una narrativa sobre la contribución que se les pide a los ciudadanos, sino que, además, está completamente ausente una promesa creíble de retribución.

No hay comprensión del modelo, no hay contribución posible, ni expectativa creíble de compensación... Sería demasiado esperar que hubiera consentimiento. El modelo de desarrollo está obsoleto. El contrato económico y social está

vencido y debe ser renegociado.

El desafío del cambio climático global

Gretanómics ⁴³

La emergencia climática global está generando, por primera vez, la posibilidad de que enfrentemos el problema de sustentabilidad de nuestra matriz productiva. Esta crisis tiene muchos aspectos: desde el manejo de residuos urbanos hasta la contaminación de mares con plástico; desde la contaminación del aire en ciudades hasta la acidificación de lluvias, mares y humedales; desde la reducción de espacios para la vida salvaje y la extinción de especies hasta las emisiones de gases a la atmósfera. Sin embargo, como sabemos, es el calentamiento global el que ha situado la sustentabilidad en el centro de la atención de billones de personas alrededor del mundo, que antes quizás no lo priorizaban como tema. Eso también ha ocurrido entre los ciudadanos de nuestro país.

El problema es que, lamentablemente, si uno recorre estos temas, si uno los estudia y revisa, se encuentra con muchas ideas, muchas tecnologías nuevas, muchos esfuerzos valiosos y prometedores de emprendedores con vocación de sustentabilidad, y muchas ONGs con ingeniosas soluciones pero, por desgracia, también se encuentra con poco avance a la escala e intensidad necesarias para detener o revertir el proceso de emergencia climática.

La verdad es que los datos de los años anteriores a la pandemia muestran que no solamente no caen las emisiones, más bien crecen a su mayor velocidad histórica. Desde que estamos sufriendo la crisis del Covid, las emisiones de CO² se han desacelerado, pero parece improbable que, al pasar la emergencia, no se retome la tendencia que existía antes de la pandemia. La temperatura global y los niveles del mar suben a velocidades que sorprenden incluso a los científicos más pesimistas. Los daños ambientales son mayores a los esperados y la masificación de efectos de gran escala sobre comunidades humanas con su cola de efectos

sociales, migratorios, distributivos y políticos, es ya una realidad.

Ahora bien, la contaminación atmosférica es un problema económico conocido hace mucho tiempo: lo entendemos y sabemos las soluciones. Ese no es el problema. El cuello de botella no es técnico, es institucional. Lo que ha fallado no es la técnica, es la política.

El problema económico se conoce como “externalidad”⁴⁴. Una externalidad negativa ocurre cuando una parte de los costos asociados a la producción y/o consumo de un bien o servicio recae sobre un tercero, alguien que no participa de la decisión de producir o consumir. En otras palabras, que “le cae” el costo sin que tenga arte ni parte. Una parte del costo lo “paga Moya”, que, por ende, se ve perjudicado por esa actividad económica. El típico ejemplo es cuando uno camina por una ciudad contaminada y termina inhalando gases que otros emitieron al usar sus autos. Ellos se beneficiaron transportándose, uno simplemente inhaló los gases.

Las externalidades rompen una de las características que tienen los mercados cuando funcionan bien: que los precios indican el verdadero costo de producir algo o su “escasez”, como dirían los economistas. Cuando hay externalidades negativas se subestima el costo y, como efecto, se produce demasiado de algo porque no se considera una parte de los perjuicios, esos que, finalmente, los “paga Moya”. Cuando hay externalidades positivas se subestiman los beneficios sociales y se produce demasiado poco. Un caso clásico de externalidades positivas son las vacunas que benefician a quien la paga y se la istra, pero también a muchas otras personas que disminuyen su probabilidad de contagio. Ahí es justo al revés: una persona asume todo el costo, pero el beneficio está repartido socialmente.

En economía sabemos hace mucho tiempo que hay dos tipos de soluciones a las externalidades: una se la debemos al economista inglés Arthur Pigou⁴⁵, que sugiere el uso de impuestos (a las externalidades negativas) y subsidios (a las

positivas) para corregir aquellos comportamientos que son ineficientes desde el punto de vista social. La otra, del abogado y economista Ronald Coase⁴ , “privatiza” la externalidad, asignando el derecho de propiedad involucrado en cada caso a una de las partes y luego operando un mercado para transar ese derecho (como ocurre con los permisos de emisión transables o las patentes tecnológicas). No hay un consenso sobre cuál mecanismo es mejor, depende del caso y a veces, incluso, es mejor usar una combinación; pero estas dos “escuelas” o formas de enfrentar el problema suelen estar presentes (y muchas veces enfrentadas) en las discusiones sobre cómo abordar y corregir externalidades positivas o negativas.

Al estar una solución basada en impuestos y subsidios, mientras la otra está basada en mercados y derechos de propiedad, no es sorprendente que tiendan a ser preferidas en forma diferente por izquierdas y derechas. En una se fortalece el rol del Estado y sus agencias reguladoras, en la otra el rol de la propiedad privada y los mercados. Hay cierta rivalidad política e ideológica expresada aquí también.

Ahora, en el caso de las emisiones de gases a la atmósfera y la emergencia climática, se han ensayado ambas fórmulas a nivel global.

La fórmula pigouviana se conoce como carbon tax (impuesto al carbón o C-Tax) y consiste en un impuesto a las emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera. Se ha implementado en forma indirecta desde hace mucho tiempo en diferentes países, a través de los impuestos a las gasolinas y energías, pero la primera vez que se hace en forma directa (un cobro por tonelada emitida a todas las fuentes de emisión) fue en 1990, en Finlandia. En la actualidad hay impuestos al carbono en cuarenta países; en Chile existe desde 2014, pero es un poquito “tímido”: es de los más bajos del mundo en precio y cobertura⁴⁷.

La fórmula coaseana se conoce como carbon pricing (precios al carbón o ricing) o también como “bonos de carbón”, y consiste en permitir la compra de

permisos de emisión transables por parte de privados, que luego pueden usarlos o venderlos a otro privado que los valore más. La autoridad fija la cantidad máxima de emisiones que la atmósfera o el medioambiente local pueden absorber y vende o asigna esos permisos de acuerdo con algún criterio. La idea es que el mercado asigne esos permisos a donde tienen más valor expresado en capacidad de pago y que cuando aparece una nueva fuente de emisión (por ejemplo una nueva fábrica) solo sea autorizada si les compra permisos de emisión a otras, lo que se conoce como “compensación de carbono”. Por cierto, si le compra los permisos a otra empresa o fábrica esta tiene que cerrar el proceso contaminante o instalar una fuente de absorción de carbono atmosférico. El primer sistema de este tipo en el mundo no fue en torno al carbono, sino al dióxido de azufre, y se estableció en Estado Unidos en 1990, para combatir el fenómeno de la lluvia ácida. En Chile, como parte de las políticas para enfrentar la contaminación atmosférica de Santiago, se estableció un sistema de compensación de emisiones de fuentes fijas en 1992. En 1997, ochenta y cuatro países firmaron el Protocolo de Kyoto, que acordaba metas globales de control a la emisión y establecía, por primera vez, un mecanismo para compensaciones de carbono entre países. En 2005, año en que entraba en vigencia el Protocolo de Kyoto, la Unión Europea lanzó el mecanismo más grande de permisos de emisión transable.

La razón por la cual son tan importantes los acuerdos globales de reducción de emisiones es, justamente, por la naturaleza de “externalidad” que contienen las emisiones. Si un país emite, se beneficia a costa de todos los demás. Lo que le conviene a cada uno es emitir, pero que todos hagan el esfuerzo por reducir y mitigar. Si todos piensan así, no se arregla el problema.

Como se puede ver, entendemos el fenómeno de las externalidades que está detrás del calentamiento global. Más aun, entendemos las soluciones e incluso se podría decir que estas se han ido implementando.

Pero hay malas noticias.

La evidencia indica que ambas estrategias de reducción de emisiones de carbono (C-Tax y C-Pricing) se han quedado cortas y deben ser apretadas. La evidencia científica reciente muestra que estas iniciativas no solo no han sido capaces de detener el crecimiento de las emisiones, ni siquiera han sido capaces de desacelerarlas. Esta evidencia comenzó a constatarse en los años que precedieron a la cop 25, que se realizaría en Santiago (y que fue suspendida por el estallido social). Es por ello que existían tantas expectativas y esperanzas en lo que se pudiera acordar en esa conferencia y es por eso que era tan importante. Se necesitaba un acuerdo internacional con compromisos más exigentes que llevaran a los países a elevar en forma más acelerada los impuestos al carbono, reduciendo en forma más rápida los permisos transables o extendiendo alguna combinación de estos mecanismos a más mercados y sectores productivos.

La conferencia se realizó, finalmente, en Madrid y fue, como sabemos, un fracaso: no se logró avanzar en compromisos más exigentes y demandantes. Por mucho que nos resulte políticamente conveniente, sobre todo a quienes nos sentimos cercanos a la izquierda chilena, atribuir ese fracaso a la suspensión de la conferencia de Santiago o a la falta de destreza de nuestro Gobierno, me temo que esa posición no resulta honesta intelectualmente.

El fracaso de la conferencia se debe a la hegemonía de Gobiernos de derecha populista, partidarias del nacionalismo económico alrededor del mundo y, particularmente, de algunas de las potencias mundiales. Probablemente también jugó un rol la enorme crisis social que enfrentó el líder global más comprometido con estas políticas: el presidente Macron de Francia, que detonó una crisis política gigantesca por su iniciativa de elevación de impuestos a la gasolina (para incentivar la electrificación vehicular y cumplir con las metas establecidas en anteriores conferencias cop). Esto, sin duda, fue observado por muchos líderes alrededor del mundo y frenó su entusiasmo por esta agenda.

En el largo plazo, en todo caso, es inevitable que el mundo llegue a acuerdos globales más exigentes en emisiones. No hay muchas opciones. La pregunta es si esto se hará antes o después de que el proceso de cambio climático alcance más

o menos consecuencias permanentes y más o menos resultados catastróficos.

Estas medidas deben ser complementadas, además, con compensaciones de este esfuerzo, desde los ricos países contaminadores de ayer a los pobres contaminadores de hoy, desde quienes se desarrollaron contaminando durante doscientos cincuenta años de Revolución Industrial a quienes desde hace pocas décadas tratan de crecer para cerrar sus brechas de desarrollo y salir de la pobreza. Este tipo de compensaciones, a nivel internacional, son tremendamente difíciles de hacer. En la era actual en que ha vuelto a reinar el nacionalismo económico, resulta virtualmente imposible.

Además, se necesita una política fuerte de subsidios, por un lado, y protección de rentas de innovación, por otro, para la amplia cartera de soluciones tecnológicas que se desarrollan alrededor del mundo, pero cuyos beneficios potenciales sobrepasan las fronteras nacionales. En este caso se trata de una externalidad positiva, pero eso no significa que sea más fácil de solucionar: el científico israelí que investiga tecnologías para combatir el cambio climático está beneficiando con ello a todos los ciudadanos de Israel, claro, pero también de Irán. La lógica pigouviana involucra subsidios desde Irán a Israel. No va a pasar. Los subsidios internacionales son muy difíciles de implementar a la escala necesaria porque se mezclan con la cruda geopolítica, la realpolitik y las más ancestrales rivalidades militares. Algo hacen los organismos internacionales y multilaterales como el Banco Mundial y la onu, o una que otra fundación u ong, para suplantar estos subsidios, pero a un nivel mucho menor al necesario.

Los estudiantes de economía de pregrado saben que ambas soluciones para las externalidades, la de Pigou y la de Coase, tienen virtudes y defectos. Ambas tienen supuestos que son difíciles de cumplir y ambas requieren esfuerzos técnicos, institucionales, políticos y estatales. No hay soluciones mágicas. Debido a eso, la verdad es que en este momento el problema parece ser de una gravedad y urgencia que amerita “todas las formas de lucha”. No es el momento para una competencia ideológica ni técnica.

Además de ser más agresivos con ambos instrumentos, hay que solucionar la compleja economía política de que sean los países ricos de hoy los culpables de la mayor parte del carbono en la atmósfera y los países en desarrollo quienes deben asumir las restricciones. Esto requiere acuerdos globales de compensación muy complejos de urdir, más con el clima político global imperante.

Se necesitan acciones de cooperación coordinada y dinámica entre países, entre Estados y empresas y entre comunidades que son difíciles de sostener, como saben los estudiosos de la teoría de juegos. El problema se conoce como dilema del prisionero⁴⁸: las partes saben que hay un óptimo cooperativo socialmente mejor, pero no llegan a él porque desconfían entre ellos.

Para lograr la escala requerida se necesita, como vemos, enormes esfuerzos institucionales y cooperativos globales. Cosa difícil en una época de auge del nacionalismo económico, que rechaza las instituciones y acuerdos globales (como se expresa tristemente en Chile, con el rechazo del Gobierno al Acuerdo de Escazú y su entusiasta respaldo a Jair Bolsonaro y sus torpes políticas). Es por eso que es necesario el activismo político y mediático global para instalar este problema en las prioridades públicas y políticas globales.

La campaña de Greta Thunberg es benigna porque sirve a ese propósito.

No es razonable exigirle a ella las soluciones institucionales y políticas requeridas. Del mismo modo, tampoco hay por qué hacer caso a todas las soluciones que plantea. Pero se debe reconocer que este tipo de campañas sí ayudan a dotar de legitimidad y sentido de urgencia al diseño e implementación de soluciones que son técnicamente correctas.

Para ser sincero, a veces me preocupa que algunos usen los excesos emocionales y comunicacionales de quien es, finalmente, una niña activista, como excusa

para minimizar este problema y plegarse a la posición de quienes no creen, se han autoconvencido o, peor, simplemente defienden por conveniencia que no hay ningún problema y que no hay que aplicar ni Coase, ni Pigou, ni nada.

Dicho eso, no es razonable tampoco apostar todo a la campaña de Greta y al “cambio de consciencia” alrededor del mundo. La experiencia histórica nos muestra que este tipo de procesos son, en el mejor de los casos, exasperantemente paulatinos; en el peor, de bocas para afuera.

Hay un conflicto de economía política que impide que lleguemos a una solución suficientemente intensa y profunda para enfrentar este problema. Necesitamos soluciones nuevas que permitan abordarlo y ofrezcan un camino realista para superarlo.

Y cuando se vacunó, Greta seguía allí

Uno de los subproductos de haber servido como presidente del directorio de Codelco es haber estudiado en profundidad la literatura de cambio climático. La razón es que uno de los temas centrales de preocupación en estos años, en Codelco, es el pronóstico sobre el precio del cobre de largo plazo y eso implicaba estudiar las tendencias que pudieran afectar la demanda por nuestro metal a futuro. Y, claro, una de las tendencias más importantes para los prospectos futuros del mercado del cobre es el calentamiento global. En particular, es crucial entender aquellos fenómenos que se encuentran detrás de los cambios en comportamiento de demanda y las apuestas tecnológicas que impulsan la revolución de la electromovilidad y el auge de las energías renovables, particularmente la solar y la eólica.

Tengo que confesar que al comenzar a leer sobre el tema me dominaba un cierto escepticismo. No porque no creyera en las causas humanas del calentamiento global, ni porque no creyera que ello nos llevaría a un cambio civilizatorio que terminará con el uso de combustibles fósiles y el motor a combustión; eso lo creo y siempre lo he creído. No, más bien lo que me dominaba era ese escepticismo sobre la velocidad del proceso, sobre cuán inminente era y, por ende, cuán relevante para los prospectos de corto y mediano plazo del mercado del cobre y las decisiones que la compañía debía tomar en los próximos años.

También hay que reconocer que ese escepticismo es algo con que nos entrenan a todos quienes hemos hecho una carrera académica o científica y que, confieso, es particularmente marcado entre los economistas. A uno lo entrenan para dudar de todo y asumir que muchas de las afirmaciones que se hacen en el ámbito público no tienen base empírica, no han sido testeadas ni demostradas o, derechamente, están equivocadas. A uno lo entrenan, en el fondo, para estar muy alerta contra ese instinto tan humano y tan peligroso que es el sesgo de

confirmación: nuestra tendencia a buscar y validar la evidencia que confirma nuestros prejuicios, a prestar oídos y creer solo aquello que valida lo que queremos creer, lo que queremos que sea verdad, y hacernos los lesos con la evidencia que cuestione nuestras creencias o intereses.

Así que, naturalmente, mi primera disposición hacia mucha de la literatura sobre el tema era de escepticismo: una cosa es decir que hay un fenómeno problemático y peligroso, otra cosa es decir que es una inminente emergencia global; una cosa es que haya avances sostenidos en la tecnología eléctrica y solar, otra cosa es que la matriz energética global estuviese a punto de cambiar radicalmente. Nada puede ser más gratificante y tranquilizador, para el sector minero cuprífero y Codelco, que creer todo eso. Si uno cree aquello, naturalmente, estimará mayor demanda futura y mayores precios del metal, lo que generará pronósticos de mayores márgenes y, por ende, induce a relajar el esfuerzo de eficiencia y reducción de costos; o peor aún, induce a evaluar como viables proyectos mineros de pequeños márgenes o de gran riesgo, pero de gran costo financiero. Era importante dilucidar aquello. Durante la década anterior a mi periodo de servicio en Codelco, la minería había pasado por el superciclo, había sobrestimado los precios de mediano plazo y luego, cuando se derrumbaron, asumió costos enormes; incluso muchas empresas estuvieron a punto de quebrar. En chileno: se creyeron el cuento, y el rol que uno tiene cuando ejerce cargos de responsabilidad es no pasarse películas y enfrentar la realidad por fría y dura que sea.

Era clave entender qué base de realidad tenían los pronósticos sobre cambio climático global y, asociados a ello, los prospectos de presión de demanda para una transformación eléctrica global. En ellos se jugaba (y se juegan) buena parte de los prospectos futuros del precio del cobre.

A medida que leía e investigaba fue cambiando mi disposición. La evidencia científica era abrumadora y las tendencias, tanto las buenas (tecnológicas) como las malas (climáticas), no solo eran evidentes, sino que eran mucho más aceleradas de lo que se pensaba y, además, más aceleradas de lo que la propia

evidencia científica había predicho apenas unos años antes. En particular, la evidencia, en ese entonces, respecto de la acelerada velocidad del cambio climático, era tremendamente real. No solamente era cierto que el planeta se estaba calentando a una velocidad superior, incluso, a la pronosticada por científicos de predisposición ecologista, sino que las tendencias de emisiones de carbono no solamente no caían, sino que más bien seguían creciendo y se resistían a desacelerar.

Estaba, por cierto, la presión generada por el calentamiento global, pero quizá mucho más fuerte desde el punto de vista del cambio de actitudes y comportamiento de demanda, estaban las crisis ambientales de carácter local, muchas de ellas localizadas justamente en esos lugares en los que se concentraba el crecimiento económico mundial: Pakistán, India y Bangladesh, China interior, la ciudades petroleras de Medio Oriente, las explosivas poblaciones de las grandes ciudades africanas y las megalópolis latinoamericanas. En todos esos casos, el problema político no era la situación climática global, sino la salud de la población local, claramente amenazada por agudas crisis ambientales locales, que en gran parte reflejaban la crisis climática global. Esa, más que ninguna otra cosa, era la presión que impulsaba la revolución de la electromovilidad alrededor del mundo. El cambio climático comenzaba a ser sentido en forma muy directa por millones y millones de personas.

A esto se sumaba un cambio político que hoy se expresa en las dinámicas en torno a las famosas convenciones climáticas COP y las campañas de Greta Thunberg y Extinction Rebellion, pero que llevaba mucho tiempo germinando. Ya no solo en las contaminadas ciudades del mundo emergente, sino también en el mundo desarrollado, había dos tendencias que empezaban a tener un impacto acelerado sobre el comportamiento empresarial: movimientos de consumidores que manifestaban en sus comportamientos de demanda la exigencia ambiental y, crucialmente, tendencias y protomovimientos de accionistas e inversionistas, que exigían estándares éticos y sistemas de trazabilidad en la producción de sus propias compañías.

La trazabilidad, en términos muy simples, es un atributo de un bien, en que se describe y certifica en forma transparente e independiente la forma en que fue producido. Resultaba evidente que como consecuencia de las diferentes fuentes de presión que surgían a raíz del cambio climático y las emergencias ambientales locales, se empezaba a extender la exigencia de trazabilidad. Esto, que suena como algo benigno que todos debemos celebrar, no eran buenas noticias para Chile, su minería y sus demás sectores exportadores de recursos naturales. Pronto nos empezarían a exigir comportamientos certificados que no tendríamos cómo solventar. ¿Qué haríamos entonces?

Refugiados ambientales

El cambio climático comenzaba a tener enormes efectos políticos globales, tanto en sus causas como en sus mecanismos y consecuencias.

Resulta evidente que una buena parte de los conflictos sociales globales, particularmente los que se manifiestan en crisis migratorias, tienen como causa ulterior los impactos que el cambio climático produce sobre los territorios.

Para empezar, existe un fenómeno del que es muy difícil hablar: el sobrepoblamiento global. Es difícil porque las soluciones son complicadas de tragar y no estoy hablando de ninguna locura fascista; no, de lo que hablo es de políticas que limitan y desincentivan significativamente la natalidad. Estas políticas son difíciles para personas de mentalidad y cultura liberal, ya que se inmiscuyen en la libertad individual y en la intimidad familiar. Además, el problema de sobrepoblación está concentrado principalmente en los países pobres y emergentes. Los países más ricos, en general, han pasado la transición demográfica y sus poblaciones “aborígenes”, por llamarlas de algún modo, disminuyen desde hace rato debido a la fuerte caída en la natalidad, causada por la mayor incorporación de la mujer al mercado laboral, por lo costoso que se ha vuelto criar niños en esos países y por cambios culturales bien profundos cuyo impacto es la menor existencia de familias con muchos hijos y mayor frecuencia de parejas que deciden no criar. En los países más pobres, en cambio, el crecimiento económico y el a medicina, remedios y comida, pero sin los cambios culturales y socioeconómicos que reducen la natalidad, han generado y están generando explosiones demográficas muy significativas, particularmente evidentes en África, el Sudeste Asiático y Medio Oriente.

El resultado es bastante obvio: hay lugares en el mundo que no tienen aún el

nivel de desarrollo económico capitalista y comercial necesario para sustentar esas poblaciones, y cuyo medioambiente local tampoco se hace sostenible con modos de producción más tradicionales y autárquicos⁴ . Simplemente la economía local no da. Y, como no da, se generan conflictos en los que el problema es, casi siempre, disputarse una torta que se achica, en vez de hacerla crecer porque, claro, no hay forma de que crezca. Si a esto sumamos los efectos del cambio climático: desertificación, inundaciones, caída de disponibilidad de agua y tierra cultivable (lo que por cierto achica aun más la torta mientras aumenta la población), tenemos una fórmula explosiva que incentiva el conflicto, la guerra y la migración.

La población mundial está alcanzando niveles que, con los actuales estándares de consumo asociados al estatus de “clase media”, se hacen completamente insostenibles para la biosfera, pero además, en muchos casos, se hacen insostenibles a nivel local.

A esto hay que sumar la crisis económica y social de lugares que, sin necesariamente experimentar explosiones demográficas insostenibles, son afectados dramáticamente por el cambio climático. En esos lugares también se ha vuelto complicado sostener los niveles demográficos actuales. El resultado es el colapso económico, social y finalmente político de esos países, y el fenómeno masivo de la migración, que ha instalado el concepto de “refugiado ambiental”, esto es, gente que se ha visto obligada a dejar su tierra porque es inhabitable.

Esa crisis migratoria (tenga como origen explosiones demográficas, colapsos ambientales o ambos) también se estaba convirtiendo en un problema del mundo desarrollado. Por mucho que un país tenga una relación saludable, ordenada y sostenible con el medioambiente local, incluso si ya pasó su transición demográfica y su población “aborigen” está en descenso, no se exime del problema. Primero porque el cambio climático es un fenómeno global que no respeta fronteras, y porque el flujo migratorio inevitablemente terminará por llegar. Te podría ayudar a resistirlo el encontrarte geográficamente lejos (como los países nórdicos), ser una isla lejana (como Australia y Nueva Zelanda) o

tener una cultura e idioma a los que resulta difícil adaptarse (como Japón), pero inevitablemente te va a llegar.

En algunos de estos casos el flujo migratorio es considerado como una compensación necesaria a la caída de la natalidad, decrecimiento de la población y envejecimiento demográfico; incluso algunos de estos países han incentivado activamente la inmigración en el pasado. El problema se produce cuando la escala y la velocidad de este fenómeno se convierten en un desafío político y cultural, más todavía cuando las crisis económicas globales hacen que ya no exista, realmente, una justificación para demandar empleo del exterior, si ya no se logra dar ocupación a los trabajadores locales. Muchos países desarrollados que, durante décadas, fueron entusiastas receptores de inmigración, se han enfrentado a este cambio y, como sabemos, eso ha generado conflictos políticos y culturales de escala mayor, abonando el campo para el surgimiento de movimientos populistas (cuando no derechamente fascistas) en el seno de algunas de las sociedades más tolerantes, liberales y democráticas del mundo.

Chile no es ni de cerca un país con un fenómeno migratorio de gran escala. La abrumadora mayoría de quienes vienen a nuestro país provienen de América Latina y por ende pertenecen, arepas más o menos, a nuestra misma raíz cultural. Sin embargo, en la mayor parte de los países desarrollados donde se han producido crisis migratorias, esto es muy diferente. Los flujos inmigratorios son, usualmente, de personas que provienen de culturas marcadamente distintas a las locales. No es muy aceptable decirlo en círculos liberales, pero esto genera dificultades importantes para las personas y las comunidades. Los seres humanos no vivimos solamente de la economía que nos rodea sino también de la cultura y costumbres que ocupan nuestros días, que nos dotan de puntos de referencia para entender la realidad, de lugares y espacios en que habitan nuestros recuerdos y de constancias que nos consuelan con la sensación de que aspectos significativos de nuestra vida no cambiarán. No es de extrañar, entonces, que las grandes explosiones de flujos migratorios hayan producido, en muchas sociedades que estábamos acostumbrados a considerar progresistas y liberales (las Suecias, Holandas y Alemanias del mundo), el resurgimiento de los peores fantasmas chovinistas, nacionalistas y racistas del pasado.

Esas crisis políticas hacían evidente, también, que se terminarían por producir presiones gubernamentales significativas para abordar las causas detrás de los enormes flujos migratorios, entre las cuales se encuentra principalmente el cambio climático global y las crisis ambientales locales.

El agua de Chile

La crisis climática global acarrea enormes peligros y consecuencias para Chile. La más obvia recae sobre el clima de nuestro país y la salud de nuestros mares, pero no es la única. Es muy probable que en el futuro inmediato enfrentemos restricciones significativas a nuestras exportaciones que son, finalmente, muy dependientes de nuestros recursos naturales. Esas restricciones en gran medida se manifestarán en requerimientos y regulaciones que exijan trazabilidad a nuestras exportaciones. En simple, se nos va a exigir demostrar que los recursos naturales que exportamos hayan sido explotados y procesados con mínimas emisiones atmosféricas, mínimo uso de agua, mínima producción de basura y mínimo uso de espacio.

Sería un enorme error estratégico asumir que el auge contemporáneo, entre los países desarrollados, de movimientos populistas de derecha, muchos de ellos firmemente matriculados en una postura negacionista sobre el cambio climático, sea para siempre y nos permita, por ende, asumir que estas consecuencias sobre nuestro comercio internacional no ocurrirán. Esta fase de Gobiernos negacionistas pasará y terminará predominando la necesidad de supervivencia en tratados globales y regulaciones, que supondrán importantes restricciones a la forma en que producimos lo que exportamos. Es un tema que se discute abiertamente en la Unión Europea y los Estados Unidos, generando tracción política, mucho más allá que entre sectores ecologistas o de izquierdas; justamente porque este tipo de mecanismos pueden ser usados como herramientas proteccionistas para ciertos sectores e industrias de gran importancia electoral: me refiero por supuesto al agro y el voto rural.

Los impactos directos de la emergencia climática sobre nuestro medioambiente, por otro lado, son bastante claros y se han vuelto evidentes para la ciudadanía: la elevación de temperaturas, la creciente desertificación y la prolongada sequía

que vive nuestro país. Se manifiesta en forma más dramática en el aumento en frecuencia, extensión e intensidad de los incendios forestales, en la dramática caída de los niveles de lluvia y nieves cordilleranas, y en el retroceso de la frontera agropecuaria, especialmente para pequeños agricultores y ganaderos de cabras hacia el norte de la zona central.

Hay menos agua, más usos agrícolas para ella y mayor población que la demanda.

La expresión más directa, clara y presente del cambio climático en Chile es el agua. Más adelante en el libro discutiremos en profundidad el problema institucional que rodea los derechos de agua y la regulación de este bien nacional de uso público, pero es evidente que hasta hace algunos años el problema ambiental tenía poca tracción entre la población y los votantes chilenos. Fueron, finalmente, los problemas de creciente escasez de agua los que hicieron que el cambio climático se volviera algo más cotidiano y real en la mente de nuestra ciudadanía.

Resulta evidente que Chile tendrá que desarrollar una estrategia de generación de agua, de istración del recurso hídrico y de prioridad a la garantía de para el uso humano, de un calibre muy superior al que ha tenido en el pasado. Muy posiblemente tendremos que pensar en sistemas de cuencas hídricas artificiales con acueductos públicos para el transporte mayorista de agua desalinizada y mercados locales de generadores costeros por un lado, y por otro lado, mercados para los clientes mineros, agrícolas o urbanos río arriba. Esto nos va a obligar, inevitablemente, a considerar como esas inversiones privadas y públicas aumentan la disponibilidad y reducen el costo del agua para las comunidades de zonas cada vez más secas. Hacia el final de este libro discutimos esta idea con mayor profundidad. No es razonable creer que las regulaciones y leyes, concebidas e implementadas en una época de abundancia de agua y poco uso, sean las mejores para una época de altísimo uso (excesivo incluso) y caída en disponibilidad. Este cambio regulatorio es difícil; son palabras mayores. Algunos elementos de esta estrategia se discuten un poco más

adelante en este libro, pero es importante no subestimar la escala del esfuerzo que debemos hacer y cómo ante este desafío tendremos que ser capaces de pensar los problemas sin las anteojeras ideológicas que hemos tenido hasta el momento y con un nivel de ambición pública y arrojo político muy superior.

Es bien sabido que otro de los efectos peligrosos del calentamiento global es el alza en temperatura y, por ende, elevación del nivel del mar, además de su acidificación. Uno de los efectos esperables, según los modelos usados por los científicos que estudian este fenómeno, es un aumento importante de los niveles de erosión costera y penetración de aguas saladas en ecosistemas costeros (deltas, humedales, etcétera). Los vecinos de localidades costeras ya perciben estos fenómenos con mucha claridad. Incluso, los que trabajan en el sector portuario y de cabotaje marítimo también lo perciben. A mí me tocó en mis años en Codelco, cuando nos daban reportes sobre el funcionamiento de los puertos por los que salían nuestras exportaciones de cobre. Hay un evidente aumento en la frecuencia e intensidad de marejadas, que está limitando severamente el tiempo de uso de las instalaciones portuarias existentes. Esto genera, a veces, atrasos muy significativos en el calendario de exportaciones. De hecho, es muy probable que a futuro este cambio en el comportamiento del mar, de verificarse como un cambio estructural, obligue a hacer importantes inversiones costeras y significativas mejorías portuarias para habilitar el uso de los terminales navieros en este nuevo clima.

El caso es que Chile comparte con el mundo los prospectos futuros y peligros asociados al cambio climático: agrícolas, ganaderos, portuarios y costeros. Sin embargo, es importante cobrar consciencia de que ya estamos experimentando algunos de los efectos más directos y que muy pronto sentiremos los efectos comerciales sobre la estructura de las exportaciones.

Esta doble amenaza sobre nuestro territorio y economía genera, paradójicamente, oportunidades importantes para nuestro proceso de desarrollo, que discutiremos más adelante.

La amenaza tecnológica al trabajo

Llegando tarde

En años recientes ha surgido otra amenaza, que tiene en común con la anterior el haberse originado con el cambio tecnológico y el desarrollo económico.

Me refiero, por supuesto, a los cambios tecnológicos que han producido la precarización o amenaza al trabajo. La automatización, la impresión en 3D, los algoritmos, la inteligencia artificial, los drones y los sistemas de registro magnético tienen todos en común el haber logrado avances tan significativos en años recientes que ya comienzan a tener efectos laborales mayores, tanto que en algunas partes del mundo ya se podrían calificar de catastróficos.

En Chile, en tiempos recientes hemos vivido tres expresiones de esto, que han sido noticia: por un lado, el capítulo chileno de un fenómeno global que ha revolucionado el transporte urbano a nivel mundial: Uber; por otro, el gigantesco impacto sobre el mercado del trabajo de los sistemas y plataformas de delivery, entre las cuales una de las más destacadas fue desarrollada por chilenos: Cornershop; finalmente, hace poco tiempo atrás, la huelga de Walmart Chile, que tuvo como causa central la introducción de robots, desarrollados por la multinacional, para sustituir a los reponedores que se encargan de mantener la disponibilidad de productos en las góndolas de los supermercados⁵ .

Por el momento, ninguno de estos fenómenos ha alcanzado en Chile la escala y el impacto que ha tenido en otros países; particularmente en Estados Unidos y otros países desarrollados. Sin embargo, es evidente que es un fenómeno que no solamente llegó para quedarse, sino que tendrá efectos cada vez más profundos, masivos y extendidos. Si algo han mostrado los incipientes conflictos laborales en torno a cada uno de estos fenómenos, es que nuestras leyes e institucionalidad laboral no están ni de cerca adecuadas para hacerse cargo de istrarlos y dar

gobernabilidad a estos cambios.

Otro caso que muestra lo inadecuada que es la institucionalidad para enfrentar estos fenómenos han sido los reiterados casos de ataques cibernéticos y robos de datos financieros que hemos visto en los últimos años; algunos de una masividad preocupante. Quizá le pueda parecer sorprendente al lector, pero la legislación chilena, salvo un par de reformas por aquí y por allá, data de veinticinco años atrás y nuestra institucionalidad en ciberseguridad replica la situación generalizada de la seguridad nacional: obsoleta y anticuada.

Este no es un caso de desarrollo tecnológico en el que nuestro atraso institucional y político genera una amenaza a puestos de trabajo directamente (aunque hay efectos económicos indirectos de los ataques cibernéticos que pueden ser peligrosos), pero sí es consistente con un fenómeno más general: el atraso chileno en institucionalidad, leyes y políticas que den cuenta de la realidad tecnológica en la que vivimos.

Quizás lo que ocurre es que nos hemos adormecido con la idea implícita de que como la mayor parte de estos fenómenos tecnológicos no han ocurrido en mercados sobre los que tengamos protagonismo global, estos no nos van a afectar. Quizás nos hemos confiado en que, si estamos al día con las tecnologías relevantes para la pesca, la industria forestal, el vino o el cobre, será suficiente. La realidad nos está demostrando lo contrario, vivimos en un mundo intensamente interconectado, no es posible ser una economía moderna y no estar al día con la totalidad de los fenómenos tecnológicos globales. En muchos casos se ha vuelto evidente que ante los desafíos generados por el cambio tecnológico, estamos llegando tarde.

El dolor del cambio

Las amenazas tecnológicas al trabajo no son, por supuesto, un fenómeno nuevo. De hecho, son algo que viene ocurriendo y generando efectos económicos y políticos desde la primera Revolución Industrial, a fines del siglo xviii.

Siempre es cierto que estas revoluciones tecnológicas tienen efectos difíciles de istrar. En el mejor de los casos, esos efectos son transitorios: hay personas que pierden sus empleos al mismo tiempo que se crean otras oportunidades de trabajo. Digo “en el mejor de los casos” porque ahí, a lo menos, existe la oportunidad de usar instrumentos bastante convencionales de política pública para istrar la transición y, por ejemplo, apoyar la reconversión de trabajadores desde el sector que desaparece hacia la nueva economía que surge. Lamentablemente esta oportunidad de transición suave no siempre se da; es más, casi nunca se da.

Por ejemplo, suele ocurrir que la creación de trabajo resultante de una tecnología requiere de habilidades y destrezas que los nuevos trabajadores desempleados no tienen y que no son realmente posibles de entrenar (por edad, por formación, etcétera). A veces, las nuevas oportunidades de trabajo creadas están a miles de kilómetros de distancia de donde fue destruido el empleo, implicando que los trabajadores deban migrar, trasladando sus vidas, abandonando redes de capital social y de protección familiar, lo que puede llegar a ser muy traumático y disruptivo. A veces, incluso, el empleo creado es en otro país, lo que hace que el problema sea muy difícil de istrar para las autoridades del país afectado.

En Chile ya vivimos un caso de una nueva tecnología que tuvo un efecto devastador sobre nuestra economía y efectos políticos muy significativos. Me refiero, por supuesto, a la invención del salitre sintético en Alemania a principios

del siglo xx, lo cual le dio el golpe de gracia a la industria salitrera chilena que, como sabemos, fue el sector económico central que determinó nuestras políticas económicas, diplomáticas y militares durante casi medio siglo. En ese caso claramente se destruyó empleo en Chile, pero los empleos creados aparecieron en los países industriales, donde se instalaron las fábricas de salitre sintético. Quizás, si uno hace el conteo a nivel global, no se destruyeron empleos en términos netos; quizás incluso el conteo, bien hecho, entregue una creación neta de empleo global. El problema es que se destruyó empleo en Chile y el corto plazo de ajuste de los mercados no fue tan corto; en ese contexto los conteos globales dan un poco igual. El declive de la industria salitrera chilena, como resultado de esta innovación tecnológica, nos pegó en el peor momento como país, justo cuando las guerras y crisis financieras globales generaban un severo declive en el comercio internacional y, por ende, en nuestras demás exportaciones.

La anarquía política de los años veinte y treinta en Chile tuvo muchas causas, pero este fenómeno claramente no ayudó a solucionar el problema, más bien lo agravó significativamente.

Así que hay que tener un poco de cuidado con ese discurso, tan extendido entre mis colegas los economistas, de que las revoluciones tecnológicas siempre terminan por crear más y mejores empleos que los que destruyen. Primero, el hecho de que fuera así, en general no significa que siempre haya ocurrido, ni que vaya ocurrir para cada economía o territorio en particular; segundo, tampoco significa que la transición sea tan fácil de istrar, ni económica ni políticamente; tercero, puede que el fenómeno sea tal que tu país, en términos netos, resulte perdedor, y si esto es así, no sirve de consuelo que en otras partes del mundo se esté creando empleo.

Cualquiera sea la razón, si como consecuencia de un cambio tecnológico o económico se produce un periodo de pérdida de empleos o incluso, no de pérdida de empleos, pero sí de declinación de los ingresos de categorías o clases

completas de trabajadores, se producirá un desafío político muy significativo y difícil de istrar.

Se nos olvida, por ejemplo, que la economía es un sistema con redes interdependientes que no son simples de manejar. Si una categoría de trabajadores comienza a perder sus empleos o declinar en sus ingresos, lo usual es que se encuentren geográficamente localizados y concentrados. Como resultado de ello van a reducir sus comportamientos de compra y su demanda por una variedad enorme de bienes, servicios, activos y propiedades. El efecto se extenderá por ende a los trabajadores de todos esos sectores, que en teoría no fueron afectados directamente, pero que participan territorialmente de la economía que rodea a los trabajadores impactados. Una política que busca hacerse cargo de istrar los efectos del cambio tecnológico no podrá, entonces, simplemente restringirse a “tratar” o “ayudar” a los trabajadores afectados, sino que deberá abordar el desafío de transformación y fomento de una economía completa. No es fácil, ni simple y requiere aquello de lo que hemos estado hablando: estrategia de desarrollo.

En Chile tenemos un caso reciente que nos sirve para ilustrar este fenómeno. El caso es el cierre de Enacar y de las minas de carbón de Lota en los años noventa, que si bien no tuvieron como causa una innovación tecnológica (más bien la disponibilidad, calidad y ley del recurso habían declinado muy fuertemente, volviendo antieconómicas esas minas) generaron un problema público y de política económica muy similar ⁵¹.

El Gobierno de la época, y los que le sucedieron, desplegaron un conjunto de políticas de reconversión productiva y estimulación económica. Nadie podría decir que fue un fenómeno que no se vio venir o que fue subestimado en sus potenciales efectos. A pesar de ello, la declinación económica, social y cultural de esa ciudad fue muy considerable, con elevados niveles de desempleo, alcoholismo, depresión y suicidio por muchos años. La evaluación histórica que existe de las políticas de reconversión no es demasiado favorable. Al final tenemos que entender y tener presente que un sistema económico y los empleos

que genera nunca son solamente ingresos. Son, además, un pilar central de sistemas familiares, sociales, políticos y culturales de los que la gente depende para sobrevivir y que dota de significado a sus vidas. Cuando se produce el declive de un sistema económico, lo que declina no es solamente la “economía”, declina el sustento de todo aquello que da sentido a la vida y eso es muy difícil de sustituir o recrear.

Incluso en aquellos casos en que la política acierta y logra una respuesta económica robusta, es raro que no haya efectos familiares y culturales muy significativos que son difícilmente istrables.

Estaríamos actuando con ceguera si no reconociéramos que en el futuro cercano es muy probable que enfrentemos desafíos significativos de cambio estructural en el mercado laboral, causados por el cambio tecnológico, que serán difíciles de istrar y que los mercados no necesariamente resolverán automáticamente en forma favorable para la política ni la economía del país.

Hasta en las mejores familias

Una de las cosas más preocupantes respecto a este enorme desafío económico, cultural y político generado por el cambio tecnológico, no es la actitud displicente de algunos partidarios del capitalismo que se refugian en sobreestimadas propiedades autocorrectoras de los mercados. Lo que a mí me sigue asombrando es esa visión predominante entre las élites de que están protegidas de este fenómeno, aisladas de sus peores efectos. En el fondo, la idea de que esto es, básicamente, algo que afecta a trabajadores menos calificados, operarios y obreros, pero que a las capas profesionales y técnicas a las que ellos pertenecen no les va a tocar.

Esto es de una enorme ceguera.

Es cierto que desde que comenzaron las revoluciones industriales, lo normal es que estas sustituyan a trabajadores manuales, artesanos y operarios. Pero lo que ocurre hoy va mucho más allá. Solía ser cierto que, si uno lograba un nivel educativo, una profesión, podía considerarse como protegido de estos fenómenos. Esta característica de las “carreras” era un atractivo adicional a su elevada remuneración. Los padres de familia que insistían fanáticamente en que sus hijos estudiaran para ser doctores, ingenieros, abogados, dentistas y contadores, en parte lo hacían bajo la creencia de que eso garantizaba que siempre tuvieran empleo; por mal que se pusiesen las cosas, siempre se necesitarían doctores, ingenieros, abogados, dentistas y contadores. Estudiar esas profesiones les evitaba a los hijos pasar por las angustias que experimentan los trabajadores manuales al sentir que los cambios tecnológicos y económicos terminarán por sustituirlos y dejarlos al margen, sin un rol, sin ingresos y sin propósito.

Esta convicción ha motivado que miles y miles de familias estuvieran dispuestas a enormes sacrificios para que sus hijos estudiaran esas carreras. Se han sacrificado oportunidades de bienestar, de mejoría de vivienda, de consumo, de vacaciones; se han sacrificado ahorros, se han asumido enormes deudas, incluso se ha sacrificado la carrera de otro hijo o hija para poder financiar la del hermano o hermana, apostando el bienestar familiar futuro completo a los prospectos y talentos de una persona, la persona más talentosa, con mayores posibilidades de éxito.

¿Qué tienen en común todas estas profesiones, tradicionalmente protegidas de los peores efectos del cambio tecnológico?

Son profesiones que básicamente consisten en el uso y manipulación de símbolos: lenguaje, números, códigos, ecuaciones. También consisten en desarrollar la capacidad de entender sistemas lógicos y modelos de diferentes aspectos de la realidad. Finalmente, consisten en ser capaces de generar recomendaciones o intervenir directamente sobre esa realidad, para remediar un problema o generar un efecto deseado.

Parte de la rentabilidad de ser una doctora, por ejemplo, es que combina todas estas cosas. Esto es lo que las convierte en profesionales tan valiosas: entienden sistemas simbólicos completamente arcanos para los demás (fórmulas químicas de remedios, por ejemplo), entienden y usan modelos complejos de la realidad (por ejemplo, sistemas que componen la anatomía humana o sistemas sociales que determinan dinámicas de epidemias y contagios). Las mejores entre ellas son capaces de relacionar estos sistemas en forma compleja (por ejemplo, cuando analizan cómo un fenómeno psicológico se puede terminar convirtiendo en una dolencia física) y, finalmente, son capaces de emplear destrezas para operar correctivamente (como cuando hacen cirugías) o para hacer recomendaciones expertas (como cuando recetan remedios). Tradicionalmente hemos necesitado esta combinación de destrezas en un médico porque no sabemos, ex-ante, qué mezcla de ellas puede resultar necesaria en un caso en particular.

Es la combinación de todas estas habilidades y competencias lo que hace que los doctores y las doctoras, en general, sean profesionales tan bien pagados y prestigiosos. Y es por eso que son profesiones tan deseadas, que generan una enorme competencia durante los procesos de isión universitaria. También es una de las razones por las que su proceso de entrenamiento y educación es tan desafiante, difícil, largo y costoso.

Muy bien, pero ¿qué pasaría con los ingresos de estos doctores si ocurren cambios tecnológicos que empiezan a sustituir algunas de estas funciones? ¿Qué pasa si aparecen sistemas de diagnóstico automático? ¿Qué pasa si aparecen máquinas que permiten que lo que antes hacían veinte cirujanos lo haga solo uno?

Es improbable que desaparezca la profesión médica completa, pero sí es posible que bajen sus ingresos, en la medida en que ciertas innovaciones tecnológicas sustituyan algunas de sus competencias. Podría ocurrir que se necesiten muchos menos médicos para hacer mucha más medicina y atender a muchos más pacientes. Y algo similar se puede decir de otras profesiones: desde contadores a odontólogos, desde agrónomos a ingenieros. La combinación de innovaciones tecnológicas en inteligencia artificial y ciencia de datos, operación remota y robótica, tienen un enorme potencial para abaratar lo que estos profesionales hacen. Y eso es, claro, bueno para el consumidor y el ciudadano que usa estos servicios, pero tiene consecuencias para la vida de los profesionales y sus familias. Es posible que, en algunos de estos campos, terminemos con menos profesionales, pero muy bien pagados; esto es el peor escenario para una sociedad que tiene problemas de desigualdad: pocos ganadores, pero muchos perdedores, endeudados y decepcionados.

¿Qué pasa políticamente cuando un grupo humano apuesta diez años de educación, patrimonio y deuda a una carrera que termina siendo no obsoleta, pero sí menos valiosa y rentable de lo esperado? ¿O más riesgosa de lo esperado, y donde muy pocos logran tener éxito y ejercer? ¿Qué pasa cuando los individuos y sus familiares perciben que la sociedad los incentivó a hacer esos

sacrificios, que se les indujo a invertir en esa educación, que se certificó a las instituciones educativas, que se les fomentó el endeudamiento para este propósito con promesas falsas?

Se equivocan quienes asumen que los cambios tecnológicos contemporáneos solo afectarán a trabajadores manuales o menos calificados. Ojo, algunos de estos cambios tienen un potencial disruptivo muy grande sobre las clases medias y profesionales. Sí, los mismos que terminan pagando más impuestos que los grandes empresarios, como discutimos antes, cuando hablamos de la estructura tributaria. Las mismas personas sobre las cuales comentaristas de la derecha se manifestaron sorprendidos de encontrar en las manifestaciones del estallido social.

Y se equivocan los empresarios que asumen que su propiedad de capital los protege de este problema. No es así. No es cierto que sea cosa de despedir trabajadores y profesionales para comprar máquinas y tecnología, como se suele escuchar. No es tan simple. Para empezar, si es que el fenómeno no es marginal y pequeño, sino grande y estructural, no es obvio que esas empresas tengan las facultades necesarias y los conocimientos para istrar estos cambios. No es llegar y comprar maquinaria o leerse un manual. Las empresas son una cultura de gestión, llenas de doctrinas y costumbres. No es cierto que una cultura empresarial competente para hacer una cosa pueda necesariamente hacer bien otra. No es cierto que una empresa y cultura empresarial buena para manejar “viejos” sea buena para manejar “robots”. Eso no es obvio, más bien la historia empresarial global muestra lo contrario. Esas capacidades también deben desarrollarse y eso toma tiempo y recursos. Las empresas y los empresarios tampoco están protegidos. Sería mejor, en vez de adoptar el enfoque del avestruz discutir abierta y descarnadamente cómo afectan estos cambios a las empresas chilenas y cómo se deben enfrentar para contener los peligros y aprovechar las oportunidades. Algo de esto se discute en los capítulos que siguen.

Tres patas del nuevo pacto

Los derechos sociales garantizados

El mito de Sísifo

Sísifo en la mitología griega era un noble que, dotado de una gran inteligencia y haciendo gala de una particular propensión a la picardía, fue capaz de engañar a los dioses con astutos juegos de palabras para extraer de ellos promesas, dádivas y bendiciones que de otro modo jamás le habrían entregado. En diferentes versiones del mito, Sísifo logra obtener de ellos riquezas, placeres, la eterna juventud, la inmortalidad e incluso la resurrección de seres amados. El final de la historia siempre es el mismo: cuando los dioses se dan cuenta de su treta y lo capturan, lo condenan a un castigo ejemplar consistente en pasar la eternidad en el inframundo, bregando por subir una enorme roca por la larga y empinada ladera de una montaña. La roca, sin embargo, estaría encantada de tal modo que apenas se asomara a las cimas y estuviese a punto de cumplirse la tarea, caería rodando de vuelta hasta la base de la montaña. Resignado, Sísifo debía bajar la montaña solo para volver a comenzar a subir, transpirando y agonizando con su trabajo eterno.

No existen los derechos sociales garantizados y, sin embargo, constituye un esfuerzo civilizatorio la construcción, conquista, preservación y profundización de estos derechos. O sea, no existen realmente, pero es nuestra misión política que existan. O sea, existen, pero siempre están al borde de no existir; por ende, la lucha por conseguirlos, garantizarlos y financiarlos nunca termina. Esta es una de las grandes paradojas sobre las que se construye el proyecto civilizatorio contemporáneo. Se podría decir, incluso, que, si es que la nación-Estado, el contrato social y la Constitución de un país tienen algún sentido, es para definir, asignar y istrar derechos... de los privados, claro, pero también derechos sociales.

Esto lo reconocen, en el fondo, los pensadores más conservadores, esos que creen que el Estado debe limitarse solamente a asegurar la integridad física de

sus ciudadanos y el resguardo de su propiedad, monopolizando el uso de la fuerza. Este tipo de conservadores considera que esa protección debe ser un derecho social inherente a la ciudadanía y no condicionado por la capacidad de pago o de financiamiento del Estado; es, desde su punto de vista, una labor constituyente de la legitimidad del Estado. No hay, realmente, ninguna razón filosófica que no se sustente en la arbitrariedad (o en la conveniencia) para afirmar que el resguardo de la vida y la propiedad son derechos garantizados absolutos, naturales y constituyentes del Estado, pero no lo son la ausencia de pobreza o la equidad. Todas estas propiedades de una sociedad son un artificio de la civilización; sin ella nuestra vida es violenta, nuestra propiedad es tenue y nuestra vulnerabilidad al hambre y la miseria es cotidiana. Ningún derecho social es realmente natural; o, mejor dicho, son tan naturales como la sociedad que los sostiene.

La razón de ello es que el progreso, sea este económico, político o social, si es que tiene algún sentido, consiste en emancipar y liberar a las personas de esas esclavitudes ancestrales: la necesidad y la vulnerabilidad a la que estamos expuestos en el estado natural. Por eso trabajamos todos, finalmente, para desarrollar tecnologías y capacidades productivas que permitan liberar a las personas de estos flagelos. El problema, claro está, es que mientras se cobre por el a estas tecnologías y capacidades productivas, no se está realmente emancipando a nadie sino, en el mejor de los casos, reemplazando esa esclavitud primitiva por una relación contractual en que no tengo ese derecho a menos que pague por el trabajo. Entonces, a medida que progresan las sociedades, las economías y naciones, se tienden a extender los derechos sociales.

Por ejemplo, consideremos el derecho social a la seguridad y a la protección respecto de la agresión física y la violencia. La historia es pródiga en ejemplos en los cuales esto no era un derecho sino un servicio por el que cobraban quienes tenían a la fuerza. Es un clásico ejemplo de cómo aparecen proto-Estados y entidades semiestatales para llenar vacíos de poder: ofreciendo protección a cambio de un pago. Hay momentos en la historia en que se ha tenido que pagar por protección semipolicial o también por servicios de bomberos. El problema se presenta, por supuesto, cuando no se paga y el servicio es denegado. La diferencia de ese Estado contractual con el estándar civilizatorio actual es que se

considera y asume que estos servicios no deben ser condicionados al pago, sino que deben ser un derecho. Por lo cual aparece el desafío de sostenerlos y financiarlos socialmente.

Si uno analiza el estilo de vida de los ciudadanos de las naciones capitalistas más desarrolladas, descubrirá que tienen muchísimos derechos sociales, esto es, prestaciones del Estado y servicios públicos que no dependen de su capacidad de pago, sino de su estatus de ciudadanos (o de residentes, incluso) de esa nación. En general, la cantidad de derechos sociales disponibles en esos países es muy superior a la de países menos desarrollados. No debiera extrañarnos: como en todas las cosas, cualquier derecho, sea a la seguridad pública o a la vivienda digna, la propiedad o la vida, siempre tiene un costo. No es extraño que los países más desarrollados puedan sostener más y mejores derechos.

El término “derechos sociales garantizados” genera una reacción adversa en los sectores más conservadores de la política chilena. Curiosamente parecen olvidar que la protección de su propiedad y la paz social son, también, “derechos sociales”; o bien, lo saben y simplemente consideran que estos “derechos sociales” son más importantes que otros. En años recientes, por ejemplo, esta reacción adversa, casi visceral, se ha tendido a concentrar en la figura del abogado y filósofo del derecho Fernando Atria, que en sus escritos e intervenciones públicas ha enfatizado la conspicua ausencia de derechos en nuestro contrato social que son comunes, sin embargo, en países capitalistas de un nivel de desarrollo no tan lejano al nuestro. Atria ha popularizado el término “cerrojos constitucionales” que usa para describir mecanismos institucionales que, a su juicio, impiden la construcción, implementación y profundización de muchos derechos necesarios y factibles. Atria ha sido imputado, a mi juicio exageradamente, de ser un defensor de políticas públicas poco sustentables y demagógicas. No es mi lectura de su obra, que creo mucho más centrada en analizar y explicar las dificultades que genera la institucionalidad actual para esa expansión natural de lo social que debe acompañar el proceso de desarrollo. Una lectura alternativa de Atria es que ha hecho ver cómo la institucionalidad actual, expresada en la Constitución, prioriza ciertos “derechos sociales” sobre otros, e impide que el proceso político delibere sobre cuáles debieran tener prioridad o cuáles deben sostenerse en conjunto y equilibrio.

La razón por la cual el término “derechos sociales garantizados” genera una reacción tan adversa en sectores más conservadores y cercanos al empresariado es una sola y la misma de siempre: porque cuesta plata. Y como cuesta plata, tienen que ser financiados por quienes pagan impuestos; y como hemos discutido antes en este texto, por muy ausentes que estén los niveles suficientes de progresividad del sistema tributario, sigue siendo cierto que los que más pagan impuestos son los más ricos, aunque no de manera suficiente como para cambiar la distribución del ingreso. Más aun, los sectores de mayores ingresos de Chile saben con total certeza (si es que tienen algún sentido de la realidad histórica que vivimos) que a futuro todas las reformas tributarias que vengan serán crecientemente progresivas; quizás, incluso, si es que sigue gobernando la derecha.

Así que la simple matemática tributaria y fiscal implica que mientras más derechos sociales garantizados haya, más “fija” se encuentra una estructura tributaria más alta y crecientemente progresiva. La posibilidad de que parte de las ganancias en productividad futuras se terminen usando, por ejemplo, para implementar futuras rebajas tributarias, se reduce significativamente. Por otro lado, existen hace mucho tiempo corrientes dentro de nuestra derecha, especialmente de origen ideológico socialcristiano, que reconocen que la quimera autoritaria hobbesiana de un Estado en que los únicos derechos sociales son el orden y la propiedad nunca ha sido demasiado sustentable y termina derrotándose a sí misma. La paz social, el Estado de derecho e incluso la seguridad del derecho de propiedad, tienen como condición necesaria ciertos niveles mínimos de inclusión, bienestar, equidad y dignidad que solamente se pueden lograr con derechos sociales garantizados.

Las izquierdas, por otro lado, tradicionalmente han tenido como uno de sus principales mecanismos de emancipación de los sectores más pobres y vulnerables la expansión de derechos sociales financiados con alguna combinación, que depende mucho de la época y el lugar, de impuestos progresivos y utilidades de empresas estatales (a veces creadas por el Estado, otras veces nacionalizadas). Esto, por cierto, cuando las cosas se hacen bien;

porque la historia también nos muestra la porfiada repetición de proyectos políticos progresistas que buscan financiar estos derechos con déficits y deuda. Durante un tiempo puede que resulte, pero inevitablemente colapsan después de un rato. Cuando las izquierdas hacen las cosas bien, cuando luchan por lograr más derechos sociales garantizados, es mediante la construcción de sistemas tributarios más altos y progresivos.

La controversia política sobre los derechos sociales garantizados es, por ende, una disputa sobre los niveles estructurales de distribución, que se expresan fundamentalmente en el sistema tributario. Es por eso que se le asigna tanta importancia a la forma en que un texto constitucional podría o no considerar estos derechos, y a las atribuciones que ese texto constitucional les da a diferentes autoridades y poderes públicos para expandir o restringir los derechos sociales. En Chile, por ejemplo, hace bastante tiempo que existe debate sobre el rol que deben tener los jueces, y el Poder Judicial en general, en la expansión de derechos sociales por la vía de interpretar textos de forma que generen compromisos financieros permanentes o significativos para el Estado. Algunas personas piensan que este no debiera ser el rol de oficiales públicos no electos, cuya misión es aplicar las leyes y no constantemente reinterpretarlas. Tiendo a estar de acuerdo. La discusión sobre derechos sociales no debe estar camuflada en procesos judiciales, sino ser explícitamente política.

Debido a su importancia, es natural que existan quienes son partidarios de expandir estos derechos; sin embargo, es cándido creer que porque algo está escrito en un texto constitucional o legal se va a cumplir. Hay constituciones, por ahí, que garantizan el derecho al trabajo. ¿Creen que en esos países no existe el desempleo? Hay constituciones que garantizan la igualdad entre hombres y mujeres. ¿Conocen algún país en que esto se cumpla verdaderamente? Y si conocen alguno de esos paraísos vikingos en que todas estas cosas se dan y se convencen de que esas igualdades y garantías verdaderamente existen, ¿creen que es porque está escrito en la Constitución? Y, ojo, que estos atavísmos constitucionales no han sido solo de la izquierda; han existido constituciones por ahí que han fijado el tipo de cambio o la tasa de interés. No creo que les resulte demasiado difícil imaginar si es que esta medida constitucional realmente logró garantizar esos precios. Spoiler: no. Es importante tener esto bien presente,

porque la historia está llena de textos constitucionales bien pensantes fracasados y esos fracasos son más usuales de lo que quizás es confortable recordar. En general, eso sí, tales fracasos tienen que ver con una disposición a declarar buenas intenciones, pero no a acompañarlas de las políticas sociales, económicas y de desarrollo que generan la base productiva, financiera y la recaudación tributaria que lo hace posible.

Para ofrecer y prometer derechos sociales garantizados hace falta mucho más que simplemente declararlos en un documento, se necesita un pacto económico que como mínimo esté constituido por una especificación legal de esos derechos, claro, pero también de la estructura tributaria que los financie en forma sustentable, de una infraestructura institucional que garantice que no sean mal asignados o abusados y de una estrategia de desarrollo económico coherente que genere los recursos para sostenerlos.

Una parte significativa de las alzas tributarias que Chile deberá implementar durante los próximos años (de ese 4-5 % del pib del que hemos hablado, para acercarnos a la equidad y niveles de igualdad tipo Portugal u 8-10 % del pib para llegar a la equidad estilo Suecia) debiera asignarse a derechos sociales garantizados. Ese aumento forma parte esencial de nuestro futuro contrato social, del pacto que debemos construir. Ese debiera ser nuestro objetivo; fracasará si no entendemos que no existen derechos garantizados a menos que tengamos una estrategia de desarrollo para sostenerlos y expandirlos. Si todo lo que hacemos es subir los impuestos, difícilmente generaremos la economía necesaria para ello. Por otro lado, existen estrategias de desarrollo y crecimiento que incluyen alzas sustantivas en los impuestos que pagan el capital, las empresas y los más ricos, pero que igual logran crecer, invertir e innovar. Pensar en ese tipo de estrategias es parte de lo que se busca hacer en este texto.

El mejor país para crecer y envejecer

En un país como Chile, con su cultura de la desigualdad y su problema estructural de inequidad, hay un déficit muy significativo de derechos sociales. Servicios y subsidios públicos, que se asumen como dados en casi todas las democracias modernas, no existen o bien son relativamente recientes, precarios e insuficientes. Nunca está de más recordar que en nuestro país, hace apenas treinta años, no existían garantías de prestación de salud ni seguros de desempleo, no existía pilar solidario tradicional ni gratuidad universitaria. Está muy de moda ningunear lo logrado y construido por nuestra democracia, pero estas políticas, estas conquistas y estos derechos son buena parte de lo que explica la paulatina pero constante tendencia hacia mayor igualdad, lograda por nuestra joven e incompleta democracia. Sin embargo, como hemos dicho desde el principio, estos avances, si bien sirvieron para deshacer el obsceno impacto de desigualdad de la dictadura, aún tienen a nuestro país en niveles de equidad similares a los que se tenían en tiempos de la reforma agraria o de la Unidad Popular. Cosas tan básicas como el derecho a la vivienda digna, a la naturaleza, a espacios públicos seguros, tiempo libre, salud oportuna y gratuita, una educación de calidad completamente meritocrática y gratuita, son precarias cuando no inexistentes en nuestro país.

Esto significa que como país debemos ir avanzando en muchas dimensiones, en forma simultánea, pero con la madurez suficiente para entender que por generosos que sean los aumentos tributarios, habrá que priorizar. La pregunta que debemos hacernos es si esa priorización debe ser resultado, simplemente, de una medición de fuerzas políticas y capacidad de agitación o, más bien, de un pacto social y político que establezca cuáles son los objetivos éticos y civilizatorios que debe perseguir nuestra nación.

Parece existir un consenso bastante extendido de que la prioridad en derechos

sociales debe estar centrada principalmente en esas dos partes de la vida en que hay más vulnerabilidad, menos capacidad y agencia para superar las adversidades y más fragilidad: al principio y al final.

Chile podría tener como objetivo social convertirse en el mejor país para crecer y en el mejor país para envejecer. Si logramos esto, realmente y no como solución retórica en un documento, no solamente generaremos un avance significativo en equidad sino que, adicionalmente, expandiríamos el horizonte de libertad de las personas y las familias que habitan nuestro país. El impacto sería particularmente significativo sobre la calidad de vida, dignidad y libertad cotidiana de las mujeres que, como todos sabemos, se hacen cargo mayoritariamente de los niños y los viejos que requieren apoyo. El objetivo de construir el mejor país para crecer y envejecer podría ser un potente instrumento de emancipación de las mujeres, creando condiciones materiales y derechos que lo sustenten.

Esto implica, por cierto, un conjunto de políticas orientadas a garantizar que los niños y niñas chilenas tengan una niñez sana, feliz y creativa, llena de ambientes y recursos que busquen explorar y cultivar todas sus capacidades, talentos y sueños. Implica, por otro lado, un conjunto de políticas orientadas a garantizar una vejez digna, activa, útil y feliz.

Como debe resultar obvio, las políticas que se necesitan desplegar para perseguir estos dos objetivos son de una enorme variedad. Algunas veces son transferencias y subsidios monetarios, como en el caso de las propuestas que existen de ingresos mínimos garantizados, otras veces son subsidios de ingresos a hogares monoparentales y subsidios solidarios a las pensiones más bajas. Pero no siempre son subsidios, algunas veces son garantías de gratuidad, como es el caso del a la educación pública de calidad o el a transporte y remedios gratuitos para la cuarta edad. Algunas veces son políticas de infraestructura de impacto social como la igualdad del a parques, metros cuadrados de áreas verdes y canchas deportivas, o la disponibilidad universal de servicios de ambulancia gratuita. Finalmente, a veces, se trata de la provisión de

servicios de cuidado de calidad, universales y gratuitos como sala cuna, preescolar, poscolegio, clubes deportivos y culturales de fin de semana y campamentos de vacaciones para los niños, o cuidado de mayores no valentes, clubes de campo y centros de vacaciones en el caso de los adultos mayores.

En la construcción del mejor país para crecer y el mejor país para envejecer existe la oportunidad de cuestionar ciertos paradigmas que tenemos asumidos, y que quizá podamos pensar de otra manera.

Más allá de las pensiones

Consideremos, por ejemplo, el tema de la vejez, el retiro y las pensiones. Si uno enfoca la mirada en el problema previsional hay, por cierto, una enorme reforma que hacer. Desde mi punto de vista, Chile debiera aumentar muy significativamente la generosidad y cobertura del pilar solidario previsional. Dentro de lo posible, debiera financiar aquello con impuestos que predominantemente graven al capital y no al trabajo, ya que esa es la principal fuente de desigualdad del capitalismo contemporáneo. Lamentablemente no puedo decir, como quizás querrían algunos lectores, que una reforma como esa nos evite la necesidad de tener un sistema de ahorro obligatorio o apalancado (con beneficio tributario)⁵². Simplemente, dada la estructura demográfica contemporánea, la expectativa de vida y el prospecto de retiros cada vez más largos, es imposible prescindir de este mecanismo. Así que, además de expandir el pilar solidario, habrá que aumentar el pilar individual.

No solo eso, desde mi punto de vista, debiésemos sustituir el sistema de afp por uno que tenga un recaudador único estatal, con atribuciones similares a las del Servicio de Impuestos Internos, encargado de garantizar la recaudación y minimizar la evasión de lo que, finalmente, es un impuesto. Ese recaudador único estatal debiera licitar la istración financiera de sus fondos por lotes (para maximizar competencia), de acuerdo con reglas de riesgo y rentabilidad como las que existen en torno a los multifondos, pero también de acuerdo con las instrucciones de los cotizantes que reflejan los objetivos financieros, valores y ética de cada cual. Por ejemplo, si un cotizante desea que sus fondos solo se inviertan en Chile, o solamente en pymes, o solamente en empresas estatales, o nunca en empresas de armamentos o que exploten animales, eso debiera ser respetado y existir como opción. Más aun, si un cotizante desea que sus fondos solo sean istrados por una a estatal, también debiera ser posible. Y no sería difícil establecer una empresa como esa en la forma de una filial del BancoEstado, como discutiremos más adelante.

Ésa es la reforma previsional que me parece más sensata y que creo perfectamente viable. Se parece mucho a la forma en que está organizado el sistema previsional de Canadá, que es considerado como uno de los mejores del mundo.

Pero como decíamos más arriba, si abrimos un poco el lente, podemos pensar en alternativas estratégicas para la reforma del sistema previsional.

La verdad es que, si uno mira los sistemas de pensiones alrededor del mundo desarrollado, notará que estos se tienden a agrupar en torno a dos paradigmas. Uno, al que estamos acostumbrados en Chile, se centra en las pensiones pagadas a los jubilados y en tratar, presumiblemente, de que estas sean lo más altas posibles, dado que, en la práctica, los adultos mayores son consumidores como cualquier otro y deben pagar sus arriendos, transportes, alimentos, remedios, etcétera. El segundo paradigma, que tiende a estar presente en países con estados de bienestar sustantivos, contempla pensiones menos elevadas (y por lo mismo más fáciles de financiar) pero una estructura de beneficios y gratuidad mucho más sustantiva, donde una proporción creciente de las necesidades de los adultos mayores va siendo gratuita a medida que se cumplen años. Aquello, por cierto, se financia con impuestos generales.

Quizás parte de una futura reforma previsional chilena podría consistir en establecer un verdadero sistema de “jubilación” (palabra que, después de todo, proviene de “júbilo”), de modo que cada vez que un adulto mayor cumpla años gane niveles de gratuidad en vivienda, alimentos, remedios, vacaciones, transporte y otros. Quizás podríamos tener el objetivo de que exista cierta edad, por ejemplo los ochenta u ochenta y cinco, en que casi todo sea gratuito.

Aquí lo central es que el derecho social garantizado que verdaderamente importa es una vejez digna y feliz, en la que el o la ciudadana sienta que la sociedad le

reconoce su aporte de toda una vida. Cuál paradigma usar, cuál mezcla de impuestos, cotizaciones y subsidios implementar, debiera ser algo funcional y estar enfocado en el logro de ese objetivo.

Reconstruir la educación pública

Del mismo modo que estamos acostumbrados a que la discusión sobre la vejez digna se centre y, en cierta medida, se agote en pensiones, la discusión sobre una niñez feliz y fructífera se suele centrar en la educación. Es natural ya que, claro, buena parte de la política del Estado hacia los niños se expresa en lo que ocurre en los colegios. Pero no tiene por qué ser así.

Una parte central de lo que debemos hacer para que Chile sea el mejor país para crecer, pasa necesariamente por revertir el deterioro que ha sufrido, por múltiples razones, la educación pública en los últimos años. Simplemente no existe ninguna democracia desarrollada que no tenga un sistema de educación pública de alta calidad. Desde mi punto de vista, esto solo será posible, en el mediano plazo, si es que se mejoran significativamente los salarios, las perspectivas de carrera y las condiciones laborales de los profesores de Estado. Una profesora de colegio público o de un jardín del Estado debiera ganar lo mismo que lo que hoy ganan en los colegios privados más caros del país. En el mediano plazo eso generaría una migración de talento y competencias hacia esa profesión, que impactaría positivamente sobre la calidad y la equidad de la educación. Es cierto que durante el segundo Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet se crearon mayores incentivos a hacer carrera en colegios públicos, y se aumentó directamente el salario de los profesores en montos significativos (algo así como un tercio en promedio). Sin embargo, todavía falta mucho para generar los cambios de incentivos en las opciones de carrera profesional que buscamos.

Esto es, por cierto, muy caro. De nuevo, por algo las cargas tributarias de los países desarrollados, que son significativamente más igualitarios que el nuestro, son tanto más altas.

Ahora, inyectarle todos estos recursos al sistema escolar público no servirá de mucho si no nos preocupamos de las condiciones en que trabajan los profesores y de restablecer condiciones mínimas de seguridad, respeto y autoridad en la clase y en el patio. Parte de esto es pega de los propios profesores y se hace con pedagogía y sabiduría más que mano dura, pero a veces no basta con eso y la institucionalidad tiene que apoyar a los profesores y directivos con respaldos cuando lo amerita. Esto significa que debemos tener una discusión sincera sobre cómo actuar respecto de estudiantes que introducen comportamientos peligrosos y violentos al colegio. La política hacia estos jóvenes debe reconocer que sus comportamientos reflejan las violencias cotidianas a las cuales están sometidos y la cultura de supervivencia en la que habitan. Por ende, deben ser políticas compasivas y comprensivas, pero tienen que estar basadas en un sistema de reglas y en el principio de que las acciones tienen consecuencias y que el resguardo de los demás estudiantes tiene importancia.

Esto es importante, no solamente porque una comunidad escolar que respeta y honra a sus profesores tiende a ser un espacio más seguro para los estudiantes y de mejores resultados académicos; no es solo eso. Además, hay una razón política: mientras sigamos observando explosiones de anarquía, vandalismo y violencia en los colegios públicos y mientras aquello sea condonado e incluso celebrado y promovido por algunos profesores y apoderados, difícilmente existirá el apoyo político para inyectar recursos a esta escala. Quienes queremos apoyar y fortalecer la educación pública nos quedaremos solos y, más bien, observaremos que seguirá ocurriendo un progresivo retiro de estudiantes desde la educación pública hacia la educación privada. Es importante que enfrentemos esta realidad y no nos autoengañemos.

El pacto de reconstrucción de la educación pública requiere de una dosis significativa de liderazgo y convicción política de los profesores y sus dirigentes, que se encuentre y combine con inyecciones significativas de recursos y compromiso político de parte del Estado para fortalecer sus escuelas. Este es uno de los pactos centrales que debemos lograr en Chile durante los próximos años.

Entre otras cosas, porque el progresivo aumento de recursos hacia la educación pública no debiera ser usado, solamente, para aumentar los sueldos de los profesores, sino para reducir en forma importante las horas lectivas de cada uno de ellos y premiarlos, en cambio, por dedicar una parte sustantiva de su jornada no solamente a la preparación de clases y corrección de tareas, sino a su propia y constante educación. Al igual que ocurre con un profesor universitario de las mejores escuelas de educación superior, algo así como un cuarto o un tercio de la jornada de un profesor escolar de Estado debiera usarse en seguir aprendiendo. ¿Cómo? Tomando cursos y diplomados en la variedad más grande de temas y, por sobre todo, leyendo una enorme cantidad. Leyendo de todo, de sus materias y de otras, de métodos educativos y de otras disciplinas. Nadie debiera leer más que un profesor de Estado, que debiera dedicar buena parte de su carrera a volverse una persona cada vez más profunda, compleja y sabia. Y eso, claro, tiene costo: el tiempo dedicado a ello y a los cursos o diplomados que podrían estar tomando constantemente y los costos asociados a ellos.

Es posible construir un pacto por la reconstrucción de la educación pública, requiere muchos recursos pero también un nivel de compromiso político que, digámoslo francamente, no hemos visto hasta el momento en los actores relevantes.

Más allá del colegio

Ahora bien, también podemos pensar en una política hacia la niñez que vaya más allá del colegio.

Por ejemplo, podríamos partir por reconocer que existe un problema creciente con el tiempo que pasan niños y jóvenes ante pantallas, o inmersos en redes sociales y el efecto nocivo que tiene esto sobre el desarrollo cognitivo y emocional de niños y jóvenes, que a estas alturas está ampliamente documentado y estudiado. A esto se suma que, en general, los niños de condiciones más vulnerables o que viven en entornos urbanos concentrados y céntricos tienen poco a áreas verdes o espacios de juego libre que no involucren tiempo y presencia de los padres, lo que muchas veces no es posible. La evolución de las ciudades, el tráfico y la inseguridad hacen, además, que el viejo recurso de jugar en la calle con los amigos, interrumpiendo la pichanga y moviendo los improvisados arcos de polerones cuando aparecía un auto, como muchos pudimos cuando niños, ya no se pueda sin vigilancia parental o de otro tipo. Y cuando no hay redes sociales lo que hay es televisión y una infinita oferta a través de una multiplicidad de plataformas que consumen el tiempo, la energía y la atención de niños en edad formativa.

Necesitamos un sistema público de colonias infantiles y juveniles completamente gratuito, que sirva como poscolegio (o after-school como se dice ahora) y que tenga como objetivo central desconectar a los niños de las pantallas y reconectarlos con la naturaleza, el aire libre y sus amigos. Estas colonias debieran servir para las tardes pero también, potencialmente, como clubes deportivos y artísticos de fin de semana e incluso como colonias de vacaciones.

Necesitamos que los niños y jóvenes pasen un máximo de tiempo jugando con

otros niños y que, en cambio, pasen un mínimo de su tiempo encerrados e hipnotizados por pantallas que buscan venderles productos. Esto requiere recursos para mejorar la oferta de espacios públicos y áreas verdes reservadas para estas actividades en todos los barrios de nuestras ciudades; requiere recursos para entrenar, certificar, calificar y remunerar a monitores (donde puede haber trabajo para adultos mayores) y para establecer un sistema de transporte escolar gratuito y universal, que permita a todo niño moverse entre el colegio, la casa y la colonia sin que sea un problema para los adultos que los cuidan.

Esta reforma es también carísima, pero yo creo que muy necesaria si queremos criar generaciones de chilenas y chilenos con una cultura de la amistad, el deporte, la salud, el cariño por el aire libre y la naturaleza, el interés por la cultura y con una disposición favorable hacia la interacción social. Así entiendo yo el objetivo de convertir a Chile en un mejor lugar para crecer, estructurado en torno a un compromiso constitucional que garantice el derecho a una niñez feliz.

Si usted hace la suma de cuánto cuesta todo esto, se dará cuenta de que es muchísimo y, sin embargo, estos son los tipos de derechos sociales que existen en las democracias más avanzadas del planeta. Por eso es que existen las diferencias de tasas impositivas de las que hemos hablado y, por cierto, por eso es que existen las diferencias en niveles de desigualdad que hemos discutido.

Pero ojo, que esto no es puro gasto. La expansión de derechos sociales, como los que hemos mencionado, generaría un alivio económico significativo para las familias chilenas. Si se garantiza que el mayor peso financiero, los mayores riesgos y oportunidades de niños, jóvenes y viejos son asumidos socialmente, la carga financiera de la familia promedio chilena se alivia enormemente. No significa que la vida deje de ser dura y demandante, no hay que vender esa pomada. Vamos a tener que seguir bregando y trabajando duramente para conseguir las cosas y los objetivos que cada familia y grupo humano se establezca legítimamente como meta. La vida seguirá siendo de trabajo y crianza, pero las ayudas del Estado harán que estas tareas sean más livianas.

Cada uno tiene diferentes experiencias políticas y sociales, determinadas por los grupos con los que ha interactuado, por la gente que ha escuchado y por las conversaciones que ha tenido. Mi experiencia es que, en general, las personas no esperan que la política, lo público y el Estado los reemplace en su responsabilidad respecto a sus familias y sus sueños. Lo que la gente espera, mayoritariamente, es que se les aliviane un poco la carga, que se les preste un poco de ayuda, pero sin que ello signifique quitarles su agencia, su autonomía, ni negarles su responsabilidad individual. La expansión de derechos sociales que discutiremos durante los próximos años debiera tener como objetivo central contribuir a apoyar a los ciudadanos para generarles más libertad, no hacerlos dependientes de estructuras clientelistas, comisarios municipales y corruptelas por el estilo. La idea es liberar a la gente, no crear mecanismos para manipularla.

Los bienes nacionales de uso público

Una comunidad de riqueza

La palabra commonwealth ha tenido siempre una singular importancia en la historia de Inglaterra y también en las naciones derivadas de sus diferentes expansiones imperiales. Se suele traducir al español como “mancomunidad”, que une las raíces latinas manus (mano) y communis (común): la mano común, que posee las riquezas en común. Sin embargo, me parece que esta traducción, si bien refleja el sentido comunitario de la expresión, no refleja un aspecto central de la economía política que sostiene a las comunidades: la idea de que lo común, por lo general, está compuesto de un modo u otro por riqueza; riqueza compartida.

El nombre oficial que tuvo la república (dictatorial) revolucionaria, cristiana y puritana inglesa, que reemplazó a la monarquía entre 1649 y 1660, fue Commonwealth of England, Ireland and Scotland y se suele traducir como “Mancomunidad Británica”. Insisto, sin embargo, que esta traducción pierde algo del significado central. Solo basta recordar que la razón que detonó la guerra civil inglesa y la revolución (que terminó decapitando al rey Carlos I e instaurando la dictadura de Cromwell) fue una disputa sobre quién tenía el derecho a instaurar impuestos: si el Parlamento o el rey; quién, por así decirlo, tenía derecho a disponer de la riqueza “común”. Otra forma de decirlo es que fue un conflicto sobre cuán “común” era la riqueza.

La república inglesa pasó, la monarquía se restauró y el camino inglés hacia a su particular democracia y monarquía constitucional contemporánea, continuó. Nunca más se denominó commonwealth a ese país, pero el nombre persistió en su tradición política. Hasta el día de hoy, cuatro estados de los Estados Unidos se denominan commonwealth: Kentucky y tres de los más significativos y antiguos: Virginia, Pennsylvania y Massachusetts. En estos últimos dos estados, en su tiempo, se expresó de alguna forma la misma energía revolucionaria y religiosa

que estuvo tras la Mancomunidad Británica. En ambos casos se ensayaron formas de propiedad común, incluso experimentos radicales para la época respecto a la forma en que se constituían las familias, los derechos de las mujeres y la crianza de los niños. En el caso de Pennsylvania esto tuvo como protagonistas a los cuáqueros (la sociedad religiosa de los amigos) y en Massachusetts a los puritanos (protestantes presbiterianos radicales). Hasta el día de hoy se perciben resabios culturales y políticos de ello en estos dos estados. Más aun, hasta el día de hoy, la caribeña república insular de Dominica, refleja en su nombre oficial de commonwealth su pasado colonial inglés, y dos países que aún reconocen a la reina Isabel II como su soberana, también se autodenominan commonwealth: las Bahamas y, significativamente, dado su tamaño y nivel de desarrollo, Australia. Este último caso es, sin duda, una curiosidad histórica dado que, en inglés, commonwealth se suele usar como sinónimo de “república” y, claro, Australia no lo es... pero casi.

Puede sonar extraño para nuestra tradición política, pero, en realidad, tiene todo el sentido del mundo que una “república” se denomine una “comunidad de riqueza”. Después de todo, un país es un territorio que defiende, incluso por la fuerza si es necesario, su soberanía, esto es, su derecho y capacidad para disponer de su riqueza. Los países entienden su soberanía como la posibilidad de establecer reglas sobre el derecho de sus ciudadanos respecto de esa riqueza (la propiedad), sobre las reglas según las cuales el Estado podrá disponer de esta (los impuestos) y sobre las políticas según las cuales la riqueza recaudada será usada o redistribuida (el gasto público). Más aun, una de las formas más evidentes en que se expresa la soberanía a nivel internacional es en la deuda externa. Es muy común, por ejemplo, que los países emitan deuda soberana en los mercados internacionales para financiar sus déficits fiscales. En ese caso, quien debe la plata es, claro, el Gobierno, pero en el fondo es la comunidad nacional la que tendrá que definir, eventualmente, cómo se recaudarán los fondos para pagar. Al final del día, esa plata la debemos todos.

Incluso en el caso de que la deuda o compromiso financiero no es del Estado sino de un privado (como cuando una empresa emite un bono en los mercados internacionales), si ese activo está denominado en una moneda soberana (pesos, en el caso chileno) es usual que los mercados internacionales perciban que parte

de esa deuda es “común” y que su valor se determina por acciones de política soberanas. Por ejemplo, cuando un país decide devaluar o reevaluar su moneda, ya sea con intervenciones monetarias directas o como resultado de otras políticas macroeconómicas, se termina afectando el valor de todas las deudas denominadas en la moneda soberana. Al reevaluarse o devaluarse la moneda, se reevalúan o devalúan todas nuestras deudas denominadas en ella. Muchas veces resulta cierto que las políticas que generaron estas variaciones en el tipo de cambio generaron también algún tipo de redistribución interna, que se consideró necesaria: a veces el objetivo es social, otras veces es la estabilidad macroeconómica y financiera. Como sea, las fluctuaciones de una moneda reflejan la acertada percepción de que ser una nación soberana significa “deber en común” y, por ende, disponer de su “riqueza común”. Las reglas, leyes e instituciones que nos damos para ello son la materia constitucional y legal de nuestra soberanía.

Los mercados internacionales perciben con mucha claridad estos riesgos y comúnmente prefieren que nuestras empresas, por reputadas que sean, emitan su deuda en dólares, euros u otras divisas internacionales. De otro modo, es difícil que les compren estos activos.

Que una república se reconozca como una “comunidad de riqueza” no significa la ausencia de propiedad privada, ni que necesariamente todo deba recibir el trato de un bien público, común o club. Lo que significa es que se establecen reglas según las cuales se protegen los derechos privados, se delimitan los resguardos públicos, se definen cuáles riquezas y recursos serán comunes y istrados (directa o indirectamente) por el Estado y en qué casos, bajo qué excepciones y siguiendo qué procedimientos se levantan o modifican algunos de estos resguardos.

Por ejemplo, es en gran medida para hacernos cargo, justamente, de los efectos monetarios y cambiarios “comunes” sobre la riqueza y deuda que existen los bancos centrales. Sus regímenes de independencia, de gobernanza y de supervisión pública, que varían entre países, reflejan en parte las soluciones que

se han dado a esta necesidad de reglas para istrar nuestra riqueza común.

El derecho del rey

Cuando se habla de “bienes nacionales de uso público” a lo que se refieren es a una de las más importantes categorías de “riqueza común” que forma parte de cualquier comunidad nacional y soberana. Es parte intrínseca de un proceso constituyente el definir cuáles serán y qué reglas tendremos para istrarlos. Y es una de las principales fuentes de ilegitimidad de la Constitución vigente que muchos de estos bienes no parecen tener la institucionalidad para resguardar el interés público; en otros casos, la forma en que fueron licitados o entregados para explotación o usufructo no fueron nunca realmente debatidas democráticamente y, por ende, la recaudación fiscal, los impuestos, royalties y pagos asociados son completamente insuficientes.

Los bienes nacionales de uso público clásicos son, por cierto, los recursos naturales sobre los que ejerce soberanía la nación y que esta resguarda con la defensa nacional, que por cierto tiene un costo. La lógica de ello es ancestral: esos recursos naturales son nuestros porque el Estado y su poder militar disuasivo impiden que sean de otros. De hecho, es muy común que se deban usar recursos militares estatales para protegerlos, como ocurre con los recursos pesqueros y la Marina o los recursos hídricos fronterizos y los guardias de frontera. Entonces, dado que estos recursos son protegidos por todos, a través del Estado y sus presupuestos de defensa, tiene lógica que formen parte de nuestra riqueza común, de nuestro commonwealth.

Esta idea es muy antigua y, de hecho, se expresa en la palabra inglesa royalty, que se traduce como “regalía” y que significa el derecho o prerrogativa del soberano; en su origen era literalmente “el derecho del rey”. Lo que ocurría en tiempos ancestrales es que los recursos naturales (las minas, los bosques, las praderas, los lagos y pesquerías marítimas) eran todos del rey, que los entregaba en usufructo, los arrendaba o, en ocasiones, permitía su uso con libre . A

cambio de ello, en muchos casos, se pagaba una regalía a la corona o se le prestaba un servicio cuando la corona así lo solicitaba. El monto de la regalía, por cierto, dependía del tipo de recurso, su abundancia, su facilidad de explotación y la rentabilidad potencial asociada a su comercialización. ¿Qué se hacía con ese dinero recaudado, al menos en teoría? En gran medida financiar la defensa de esos mismos recursos comunes con la fuerza militar comandada por el rey. De ahí la importancia de la palabra royalty y por qué está asociada a la explotación de recursos naturales. En esos tiempos, de hecho, el royalty era una participación o porcentaje en las ventas. El rey no estaba interesado en contabilidad, ni tenía tiempo para estar evitando que lo hicieran leso o lo engañaran disfrazando utilidades como gasto. Nada de “boleta o factura” con su majestad; mejor un porcentaje de la venta para el rey y ya está.

Hasta el día de hoy quedan resabios de esta antigua forma de istrar los bienes nacionales de uso público en algunas de las antiguas monarquías europeas. Por cierto que, al evolucionar estas naciones hacia sus formas democráticas contemporáneas, la mayor parte de sus bienes nacionales de uso público están en manos del Gobierno, pero todavía quedan algunos que no. Por ejemplo, en el Reino Unido existe una cuarta categoría de propiedad que no es privada, no es estatal y tampoco es la propiedad de la familia real. Esa categoría se denomina Crown Estate, lo que se traduce como “hacienda de la corona” y consiste en propiedades inmobiliarias, enormes extensiones de parques, extensos terrenos agrícolas y bosques, toda la zona intramareal costera (donde hoy se están instalando algunas de las centrales de energía eólica más grandes y avanzadas del mundo) y los recursos mineros de oro y plata. Una buena parte de estos bienes son licitados o entregados en comodato a cambio de pagos, lo que genera sobre trescientos millones de libras de utilidades anuales (sobre cuatrocientos millones de dólares). Antiguamente esto servía para financiar la monarquía que era, por cierto, el Gobierno del Reino Unido; hoy un 75 % de las utilidades van al erario público y el 25 % restante sirve para financiar las actividades de la corona en su rol de jefatura de Estado. Lo interesante de esta categoría de propiedad es que es una propiedad pública que está protegida por la corona. De hecho, normalmente se les denomina de esa forma: “el parque de su majestad”, “el bosque de su majestad”, lo que todavía acarrea un peso cultural e implica que ese espacio público debe ser respetado y cuidado porque es de todos, a través de la corona. Sin embargo, el monarca no hace un usufructo personal de esas propiedades que son “suyas”; más bien la institución de la monarquía las

protege en el interés público de largo plazo. La idea implícita, por cierto, es que existe una diferencia entre el interés de un Gobierno transitorio que se puede expresar en los usos y políticas hacia las propiedades públicas y el interés del Estado, de más largo plazo, que se puede expresar en el uso y las políticas de explotación de la “hacienda de la corona”.

Cobre y litio

Hay una variedad enorme de categorías de bienes nacionales de uso público. Una economista que ha insistido en tiempos recientes en que debemos discutir la institucionalidad que los rige a todos, en el marco de la nueva Constitución, es Andrea Butelmann, exministra del Tribunal de Libre Competencia, expresidenta de la Comisión Antimonopolios y una de las mayores expertas en regulación económica que tenemos en Chile.

Andrea insiste en que hay una variedad de bienes nacionales de uso público y que estos no tienen una regulación o una institucionalidad coherente ni satisfactoria. Entre estos bienes están las riquezas mineras y pesqueras, claro, pero también el agua. Se encuentran recursos cruciales para logística y transporte, como las bahías portuarias, el espacio aéreo y las fajas de terreno asignadas a caminos y trenes. Se encuentran, además, espacios cruciales para las comunicaciones contemporáneas, que son críticas para la economía moderna, como los espectros de radio, televisión y telecomunicaciones móviles.

Debido a que el uso eficiente y productivo de estos recursos requiere de grandes inversiones y usualmente de la toma de significativos riesgos, suele tener sentido que se liciten o entreguen en algún régimen de usufructo. El problema es que en Chile la mayor parte de estos derechos de explotación se encuentran entregados, en la práctica, a perpetuidad y sin casi ningún cobro o royalty. Es más, donde existen estos cobros suelen ser muy pequeños y evidentemente insuficientes.

Un ejemplo que ilustra el punto anterior es el caso del cobre. Si uno hace un análisis histórico, en promedio, cada libra de cobre producida por Codelco le entrega al Estado tres veces más recaudación que una libra de cobre producida por la gran minería. Es cierto que la explotación minera a gran escala por

privados le ahorra el Estado capital y riesgo. Uno podría incluso aceptar, a mi juicio equivocadamente, pero para efectos del argumento, que la explotación estatal podría ser más ineficiente que la privada (no es mi experiencia). Aun así, aceptando estos dos argumentos, todavía cada libra de cobre privada le rinde al Estado un tercio que la libra de Codelco. La diferencia es demasiado grande. Evidentemente Chile debe incrementar lo que cobra por explotar estos recursos nacionales. Si debe hacerlo como un royalty en sentido estricto o “a la antigua” (algún porcentaje de ventas) o incrementando el impuesto progresivo específico a la minería del cobre que existe hoy, es una materia técnica que debemos debatir y donde debe predominar el criterio de maximizar el beneficio social extraído de estos recursos, tomando en consideración el impacto que estos negocios tienen sobre la economía y el empleo local.

El litio es un caso evidente de cómo se ha entregado la explotación de estos recursos. Alrededor de la mitad de la explotación del litio se encuentra asignada a una empresa con propiedad del yerno del tirano Augusto Pinochet, sostenida por redes clientelares inconfesables, transversales al espectro político, y que cuando han sido descubiertas han quedado, en gran medida, impunes. El aderezo de hipocresía es que muchos políticos que recibieron entusiastas las dádivas y donaciones, prebendas y regalos dirigidos a comprar su favor, hoy presumen de ser representantes de la indignación ciudadana contra las empresas “extractivistas”. Y lo increíble es que la gente todavía les cree. Revolucionarios con estipendio de Ponce Lerou. Sería gracioso, si no fuera trágico.

Cualquier análisis serio de la industria del litio encuentra que Chile tiene recursos de altísima ley y bajísimos costos de explotación, que nos sitúan muy por debajo del precio de mercado y, por ende, con márgenes muy sustantivos de ganancia, que tienen poco que ver con la tecnología o destreza de gestión empresarial. La tecnología de explotación de salares y salmueras es mucho más simple que la minería del cobre, la cual sabemos hacer muy bien. Además, los riesgos asociados a su explotación son muy bajos. Ese recurso se encuentra mal asignado desde un punto de vista económico y ético. Más adelante discutiremos cómo corregir aquello.

Derechos de agua

La disfuncionalidad del sistema de asignación de derechos de agua en Chile es evidente. Nuevamente estamos hablando de derechos asignados prácticamente sin costo y a perpetuidad. Es cierto que el cambio climático ha reducido la disponibilidad de este recurso, y que el aumento de la población y la actividad económica agrícola y minera asociada ha extremado su escasez. Este fenómeno, ya de carácter estructural, sería suficiente para cuestionar el sistema de regulación de derechos de agua existente y plantearse una significativa reforma. Sin embargo, aunque ello no hubiera ocurrido, es extremadamente discutible que sea óptimo asignar un bien nacional de uso público, cualquier bien nacional de uso público, a perpetuidad; y sin duda es impresentable que no tenga un royalty asociado, especialmente en aquellas cosas en que no existen razones sociales, humanitarias o sanitarias involucradas.

La lógica detrás de la entrega de los derechos a perpetuidad del agua es resolver, de manera lo más descentralizada posible, el problema de asignar ese recurso, de forma más eficiente, y maximizando el bienestar social total. Esto, que puede sonar contradictorio (privatizar para maximizar bienestar social) tiene una base teórica, aunque sustentada en supuestos que no siempre se dan. La idea es que si alguien es propietario de un recurso para siempre, tendrá en su interés maximizar el beneficio (económico y no económico) que se pueda obtener de él. Puede decidir, por ejemplo, no explotar el recurso, incluso preservarlo y abrir su disponibilidad al público, si es que eso le complace y le genera bienestar; o puede decidir explotarlo como, por ejemplo, en el caso del agua, para la agricultura o el consumo residencial. Decidirá hacer lo uno o lo otro dependiendo de qué es lo que le genera más bienestar.

Siempre habrá para este propietario otra alternativa: podría ser que haya otro privado que tenga un “mejor uso” para el recurso, esto es, un uso que genera más

valor. En ese caso, ese nuevo propietario le pagará al anterior por el recurso y se terminará usando de manera que maximice la creación de valor y bienestar. Esta teoría tiene varios problemas que vamos a discutir a continuación, pero para efectos de entenderla bien, usemos otro ejemplo.

Supongamos que hay un río y un terrateniente que es propietario de sus derechos de agua y terrenos aledaños. El río, digamos, se puede usar para tres cosas alternativas: se puede dejar intacto y preservar como reserva de naturaleza accesible a la comunidad, se puede represar y convertir en una central hidroeléctrica o se puede usar para riego agrícola. Para simplificar el ejemplo supongamos que no se pueden combinar los usos, es lo uno o lo otro. Inicialmente el río es usado por el agricultor para irrigar cultivos, que vende para generar una ganancia a lo largo de los años, de cosecha en cosecha. Supongamos que cuando uno suma todas esas ganancias anuales y las valora, al día de hoy, ese número es cien. Ese es el valor que tienen todas las cosechas que podrá sacar el agricultor hasta tiempos inmemoriales.

Aparece entonces una empresa de generación eléctrica que tiene un proyecto para una gran represa. El proyecto, una vez calculados los ingresos futuros y gastos, los riesgos y costos financieros, digamos que deja una utilidad de doscientos. La empresa va donde el agricultor y le ofrece comprar los derechos de agua. Le ofrece ciento cinco, que es más de lo que ganaría el terrateniente usando el agua para regar. A pesar de ello, la empresa de generación eléctrica generaría una ganancia de noventa y cinco. Listo entonces: se venden los derechos, se maximiza el valor que se le extrae al río y los dos involucrados se reparten esa ganancia como resultado de su negociación.

¿Qué importa la perpetuidad entonces? Mucho.

El problema es el siguiente: cualquiera que haya visto una represa, especialmente una en construcción, sabe que los costos y los ingresos de esta no suceden al mismo tiempo. De hecho, casi todos los costos de la represa ocurren

al principio, durante la construcción, y una vez incurridos (una vez construida la represa) no hay modo de recuperarlos; por eso se denominan en economía como costos fijos. Y aquí es donde aparece la lógica de la perpetuidad: solo si la empresa generadora eléctrica tiene la certeza de que podrá explotar esos derechos de agua por mucho tiempo, suficiente para recuperar los costos fijos, conseguir la utilidad para pagar los ciento cinco adeudados al agricultor y, además, generar una ganancia superior a la que podría obtener en otro negocio, tendrá sentido para ella esa inversión. A veces el periodo de tiempo para recuperar la inversión puede ser muy largo, debido a la escala de los costos involucrados en las inversiones. Pueden ser décadas, a veces varias de ellas.

Supongamos que aparece un nuevo actor: una organización ciudadana que quiere preservar el río, limitar su uso para regadío en escala industrial y, por cierto, impedir la construcción de la represa. Los dirigentes sociales se organizan y convencen a la sociedad civil de los territorios colindantes y logran reunir los recursos para comprar los derechos de agua, con el objeto de establecer una reserva natural que funcione como parque público, abierto y gratuito. Mediante la campaña de donaciones logran juntar un monto, que una vez descontado lo necesario para habilitar y operar el parque, les deja doscientos cincuenta, mucho más que la utilidad del agricultor o de la empresa generadora eléctrica. Claramente, en este ejemplo, este es el uso del río que maximiza el bienestar social.

Es una gran noticia para estos activistas, porque les permite comprar los derechos al agricultor o incluso ganar una eventual subasta a la empresa eléctrica, ya que siempre podrán ofrecer más que ella. Nuevamente, sin embargo, será crucial para ellos conocer el plazo del derecho. Más aun, en este caso, en que hay motivaciones asociadas a la sustentabilidad y en que las consecuencias ambientales de las inversiones son de carácter permanente, será crucial saber si el derecho que están comprando y el río que están protegiendo es “a perpetuidad”. Quizás, si los ciudadanos que contribuyeron durante la campaña de donación, no tuviesen la seguridad de que la compra sería a perpetuidad, estarían dispuestos a donar mucho menos y se dificultaría ganar la subasta a la empresa hidroeléctrica.

Esta es la lógica detrás de la privatización de derechos de explotación de bienes nacionales de uso público. Una lógica que, como veremos a continuación, contiene muchas fallas derivadas de supuestos poco realistas sobre cómo funcionan, en la práctica, la economía y los mercados. Sí es importante decir que no hay nada en esta lógica que indique que no haya que cobrar royalties para explotar estos recursos, especialmente si son asignados a perpetuidad, y menos que sea óptimo regalárselos al yerno del dictadorzuelo de turno.

El primer problema que tiene este mecanismo se relaciona con uno de los supuestos detrás del ejemplo que acabamos de proponer: la ausencia de costos de coordinación para agrupar a todos esos ciudadanos y sus recursos, con el objeto de preservar el río. Cualquier persona cercana a iniciativas ciudadanas de este tipo sabe que son extremadamente difíciles y costosas de organizar. A veces, hay personas que están dispuestas a donar su tiempo, su esfuerzo, a veces su vida entera a estas causas, y aun así la multiplicidad de problemas de agencia, políticos, estratégicos, de información asimétrica y de incertidumbre involucrados, lo hacen una tarea titánica que pocas veces tiene éxito final. Es por ello que, cuando cosas como esta se logran y cumplen sus objetivos, generan tanta y tan merecida iración.

Así, es totalmente posible que un uso del recurso que genera mucho más bienestar social no se pueda expresar en un poder comprador de mercado. No es raro, entonces, que en la realidad este tipo de uso para ciertos territorios se haga generalmente a través del Estado, por ejemplo estableciendo parques nacionales y reservas naturales. Hay razones por las cuales el Estado puede resolver al menos algunos de los problemas de coordinación, que son tan difíciles de superar para los privados y la sociedad civil. Por ende, no necesariamente basta con la asignación de derechos de explotación a privados, ni que estos sean a perpetuidad o sin costo. Hay un caso para que, bajo ciertos criterios y reglas enmarcadas en el Estado de derecho, sea el Estado el que pueda dar un uso alternativo a estos recursos que exprese un mayor valor social.

Hay más razones que hacen difícil que funcione el mecanismo de privatización de bienes nacionales de uso público. Quizás pueda sorprender a algunos lectores enterarse de que son conocidas desde hace mucho tiempo por la economía. Este es uno de esos casos en los que aquello que se hace pasar por “economicista” en las discusiones públicas es, en realidad, mala economía, poco científica, dominada por supuestos ideológicos o por la defensa de intereses y privilegios.

Una de estas razones es la existencia de externalidades y la otra es la existencia de monopolios, colusión y poder de mercado.

Como hemos discutido en otras partes de este texto, una externalidad es un efecto que tiene una actividad o transacción económica o productiva sobre alguien que no tuvo que ver con el proceso productivo, no forma parte de la demanda de uso, ni participó de las decisiones involucradas. La contaminación es un caso de una externalidad negativa, y la valorización de propiedades por obras públicas es el caso de una externalidad positiva. Bueno, resulta que en el caso de muchos bienes nacionales de uso público hay, frecuentemente, externalidades involucradas, positivas y negativas. El caso del agua, de territorios naturales y de espacios públicos es uno muy evidente, pero no es el único. Por ejemplo, en el caso que estamos usando, la preservación de un río y una reserva natural a su alrededor no beneficia solamente a la comunidad que vive en los territorios aledaños, sino también a personas que viven a cierta distancia y que se ven beneficiadas por la disponibilidad de espacios públicos y por el cuidado del medio ambiente en general. Los partidarios de la privatización de bienes nacionales de uso público suelen argumentar que estos problemas se resuelven asignando claramente los derechos de propiedad y permitiendo que los privados compren y vendan estos derechos para resolver su mejor uso, eventualmente asignándolos a quien produzca el mayor valor social, expresado en poder de compra.

El problema de coordinación que dificulta esta solución ya lo hemos discutido: puede resultar impracticable asociar, por ejemplo, a todas las personas beneficiadas por la preservación de una reserva natural. Pero hay además un

problema de carácter distributivo, y es que estas soluciones privadas requieren que el bienestar social se exprese en capacidad de pago, lo cual no siempre es posible.

Imaginemos, por ejemplo, a los niños de un barrio popular, en una ciudad cercana al río. Supongamos que habitan en viviendas sociales de limitado metraje cuadrado, con pocos espacios públicos y parques en el entorno. Para ellos, la existencia de una reserva natural cercana, a la que los puedan llevar sus padres y profesores (o las colonias públicas de niños que propusimos crear anteriormente), puede ser crucial tanto para su felicidad y salud como para su crecimiento, desarrollo y educación. Nadie les va prestar plata a esas familias para que aporten a la compra colectiva del río y, si alguien lo hiciera, lo más probable es que esos fondos se usarían en la satisfacción de urgencias asociadas a la supervivencia más inmediata, dada su situación de vulnerabilidad.

Cuando existen externalidades que afectan a muchas personas, con altos costos de coordinación y con limitaciones para expresar la valoración social (sus preferencias y deseos) en capacidad de compra, tiende a desaparecer la lógica de privatización de los bienes nacionales de uso público.

Hay otro problema más. Un resultado clásico en economía es el de los efectos nocivos que tiene sobre el bienestar y la eficiencia la existencia de monopolios, oligopolios y agrupaciones de empresas coludidas. En general, cuando se produce concentración de poder de mercado, ocurre que el interés de las empresas dominantes es producir menos de lo suficiente, con el objeto de subir los precios y, por esa vía, generar ganancias económicas a costa del bienestar de los consumidores. Por ende, si hay un bien nacional de uso público (que es monopolizado o se encuentra altamente concentrado) en manos de un privado o un grupo de ellos con el potencial de coludirse, puede terminar siendo explotado de forma ineficiente, con pérdidas sociales importantes y efectos redistributivos, que requieran significativos resguardos regulatorios públicos.

Es por esto, entre otras cosas, que tantos de mis colegas economistas, como Andrea Butelmann, a quien mencionamos antes, se dedican a combatir los monopolios y a trabajar para garantizar que exista competencia en los mercados. No es fácil. A veces la forma en que se concentra el poder de mercado no es obvia y la forma en que se expresa es sutil, difícil de detectar, de medir y por ende de regular. Por ejemplo, es posible que los derechos de agua, en manos de un privado, puedan ser pequeños cuando se les mide a nivel nacional, pero abrumadores a nivel local, dada la naturaleza territorial del agua y la lógica geográfica de las cuencas hídricas. Ese monopolio local puede en efecto ser mucho más nocivo, desde el punto de vista social, que una empresa con muchos más derechos de agua pero distribuidos en proporciones pequeñas a lo largo del territorio nacional. A veces el poder de mercado no se expresa solamente en una oferta restringida de un bien (para encarecerlo) sino también en el acaparamiento de un recurso crítico necesario para que entren competidores. En este caso, la empresa busca mantener su posición dominante, acaparando el recurso para que otros no entren y la obliguen a bajar precios y competir. Dada la importancia crítica del agua, esta suele ser una posibilidad a la que deben estar alerta las agencias reguladoras dedicadas a los temas hídricos, pero este problema puede presentarse en otros bienes nacionales de uso público como los puertos, las vías aéreas o los espectros para comunicación.

Cambia todo cambia

Como si fuera poco, aunque se lograran superar, mediante sofisticadas regulaciones, los problemas (de coordinación, de externalidades, distributivos, de poder de mercado y de posible acaparamiento asociado) relacionados con algunos bienes nacionales de uso público, todavía hay otro potencial problema que hace que los derechos a perpetuidad sean una pésima idea: la naturaleza cambiante del capitalismo contemporáneo y la enorme incertidumbre que ello envuelve.

Vivimos en una era en que los cambios tecnológicos, culturales y económicos se suceden a una velocidad y con una intensidad tan grande, que en muchos casos son imposibles de prever y expresar en cláusulas contractuales contingentes o incisos regulatorios condicionales. La forma en que cambia la realidad que vivimos hace que posiciones monopólicas, que antes no existían o eran irrelevantes, se vuelvan cruciales y críticas (como ha ocurrido con los datos digitales de los ciudadanos) o que aparezcan externalidades que antes no veíamos (como el a la naturaleza, que no parecía tan problemático en una era de menor urbanización y contaminación acústica) o incluso que surjan usos estratégicos de recursos que antes no teníamos contemplados (como el caso del litio, que explotábamos como subproducto de una salmuera, extraído básicamente para producir fertilizantes). Esto implica que uno de los mayores atributos regulatorios que debieran tener los bienes nacionales de uso público es la flexibilidad para que podamos adaptar sus usos y asignación, de acuerdo con el interés nacional y en un mundo de constantes cambios tecnológicos y económicos.

De este modo, tiene poca lógica la entrega a perpetuidad de bienes nacionales de uso público. Por otro lado, como a los privados se les suele necesitar para generar las inversiones e innovaciones requeridas para explotar estos recursos, se

debe reconocer que limitar el tiempo de usufructo reduce el atractivo de invertir y jugársela. Toda inversión significativa tiene riesgos y uno de los mayores que enfrenta una empresa que gana una licitación es que no alcance a recuperar la inversión y generar la rentabilidad prometida a inversionistas antes de que termine el plazo de la concesión. Las condiciones pueden cambiar y un plazo que antes podía parecer suficiente, podría dejar de serlo, lo que genera todo tipo de problemas.

Resolver este dilema, entre la flexibilidad contingente para el uso de los bienes nacionales de uso público y la necesidad de generar condiciones atractivas para invertir, no es nada simple. Nuevamente, es un tema al que se dedican mis colegas especializados en la economía de la regulación. De hecho, hay una especialidad que se preocupa específicamente de cómo diseñar estos contratos de licitación. Uno de los privilegios de trabajar en la fen es la oportunidad de tener como colega a uno de nuestros principales expertos nacionales en este tema: Eduardo Engel.

Si uno lee a Eduardo, descubre que rara vez la solución a este problema es simple; casi nunca involucra soluciones extremas e ideológicas, como la designación a perpetuidad de derechos de explotación, y jamás consiste en hacer lo que las empresas aseguran que será óptimo (por razones obvias). Tampoco consiste en optar siempre por explotar en forma estatal los recursos, ni en estar constantemente generando condiciones de incertidumbre o adversas para quienes invierten. Las soluciones, en cambio, suelen ser algo más complejas y sutiles, cuidadosamente diseñadas, reflejando esto de que en materias regulatorias el diablo siempre está en los detalles. Para evitar que esa complejidad sirva para camuflar abusos, es necesario que estos temas sean estudiados con cuidado por analistas con una variedad de puntos de vista y disposiciones políticas. También es crucial que se haga un esfuerzo por discutir estos temas en el ámbito público de la forma más transparente y accesible para la ciudadanía.

Materia constitucional

La variedad de bienes nacionales de uso público es muy amplia y, por cierto, la presencia e intensidad de cada uno de los problemas que hemos discutido es diferente en cada caso. Esto significa, naturalmente, que la forma de istrar cada uno de ellos es diferente y no será casi nunca el copy-paste de otro. Más aun, debido a que muchos bienes nacionales de uso público tienen características geográficas específicas, a veces ni siquiera sirve mucho el copy-paste de las regulaciones de otros países. En cada caso será diferente la particular mezcla de problemas. Habrá casos en que lo mejor es que sean explotados o istrados en forma estatal, otros en que debe ser mixto y otros en los que conviene abrirse a la inversión e innovación privada, con resguardos regulatorios. Por cierto, en el caso en que se decida movilizar a empresas privadas para este propósito, se deberá decidir el esquema de cobro de royalties, tarifas, plazos y resguardos públicos a aplicar, el cual podrá ser incluso una mezcla de ellos, dependiendo del caso.

Lo que sí resulta evidente es que, en gran parte, los bienes nacionales de uso público chileno se encuentran asignados en forma gratuita y a perpetuidad, sin demasiada justificación. La gente suele pensar que, cuando se habla de este tipo de bienes, se está hablando en realidad de recursos mineros, pesqueros y el agua. Sin embargo, son muchos más y, lamentablemente, el diagnóstico de que han sido asignados en forma subóptima (desde el punto de vista del interés público) se replica una y otra vez: royalties demasiado bajos o inexistentes y plazos demasiado extendidos, cuando no perpetuos.

Es perfectamente posible que, en algunos casos, los royalties que deban pagar las empresas que reciben estas concesiones no sean monetarios, esto es, que no tengan que pagar al erario público, sino que consistan en compensaciones vía servicios públicos, asociados a los bienes nacionales que istran por

encargo del país. Por ejemplo, consideremos los espectros de radio, televisión y comunicaciones digitales, que son cruciales para la economía, democracia y cultura de hoy. El mínimo royalty que debieran pagar las empresas privadas que trafican estas concesiones es que resguarden, financien y sostengan espacios de comunicación pública. No es mucho pedir. Las empresas que usan estos espectros para generar enormes ganancias, proveyendo diferentes servicios asociados a la transmisión de datos, como mínimo deberán asumir el royalty de los costos asociados al resguardo de la privacidad de la información de los s, la protección de sus derechos digitales y ciertos resguardos mínimos del Estado de derecho en redes sociales, que todos sabemos son necesarios.

En el caso de los terrenos y espacios públicos asociados al transporte (bahías y franjas de tierra de carreteras y trenes) se deben discutir los esquemas de licitación, royalties, pagos y garantías asociadas a cuando se istra algo a pérdida en función de una razón pública, ya que hay razones por las que los sistemas de transporte público, altamente generadores de externalidades, puedan tener déficit normalmente, incluso cuando son manejados en forma muy eficiente. Pero además, un royalty mínimo puede estar asociado al financiamiento y mantención de espacios para fomentar acciones estratégicas de desarrollo, como podría ser la electrificación del transporte o el soterramiento de cables y la eliminación de anuncios en carretera para fomentar el turismo (como ocurre en casi toda Europa).

Algo similar debiera discutirse en lo que respecta a centros deportivos e instalaciones para deportes al aire libre (esquí, surf, vela, equitación, etcétera) que usan bienes nacionales, como los centros de alta montaña, parques, lagos y playas. Uno esperaría que en el marco de esas concesiones estuviese contemplado, como mínimo, contribuir con un royalty asociado a la infraestructura, espacio y costos requeridos para el fomento y enseñanza de estos deportes en comunidades aledañas vulnerables, que no pueden acceder a estas prácticas por sus costos. Aquí, nuevamente, podrían involucrarse las colonias infantiles que mencionamos antes. Algunos de estos centros deportivos y escuelas de deportes extremos, de hecho, ya lo hacen por iniciativa propia, pero debiera ser la norma establecida en el contrato de concesión.

Como se puede ver, hay una enorme discusión a tener respecto de los bienes nacionales de uso público y el rol de las diferentes instituciones a cargo de su regulación, particularmente el Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio de Vivienda y ese debilitado, frágil y casi invisible Ministerio de Bienes Nacionales, que claramente podría tener un rol mucho mayor. Una oportunidad para discutir este nuevo marco normativo es, por cierto, el proceso constituyente y la redacción de una nueva Constitución.

Las empresas estratégicas del Estado

Un margen

El mundo no necesita, realmente, a Chile.

Corrijo: debido a que tenemos una porción significativa del cobre a nivel mundial, sería efectivamente una dificultad si de repente desapareciéramos de la faz del planeta. Eso generaría la necesidad de algunos ajustes en el precio del metal y quizá algo más de inversión en tecnologías para acelerar la aparición de sus sustitutos. Algunas molestias menores, que la gigantesca maquinaria de la economía capitalista global no se demoraría demasiado en solventar. Pero, en lo que respecta a la agricultura, los vinos, la pesca y la piscicultura, la industria forestal y nuestras exiguas exportaciones de servicios, no hay realmente nada que el mundo no pueda sustituir en forma bastante rápida e indolora.

Chile es, después de todo, un país muy pequeño, un margen que bordea la frontera entre una cordillera y un gigantesco océano. Existimos en ese espacio frágil y hermoso que habita entre dos majestuosidades. Entre los rugidos de la montaña y los bramidos del mar, en esas escasas campiñas que dejan los valles, en aquellas calmas que sobreviven a volcanes, terremotos y tsunamis, hay un espacio casi inexistente de belleza y dulzura. Ese es Chile, un país que no tendría por qué ser y sin embargo no renuncia a existir.

Es importante entender esto.

Es importante para no dar por sentado nuestro rol en la economía mundial. Chile tiene como necesidad justificar constantemente su existencia, su rol, su parte, la necesidad que el mundo tiene de nosotros. Este gesto de afirmación de nuestro

rol y lugar en el mundo es una parte inherente de nuestro proyecto nacional. Sin ello, no solamente no tienen espacio estas empresas exportadoras, tampoco tienen espacio nuestros trabajadores, nuestros políticos, nuestros deportistas, nuestros filósofos, nuestros artistas, nuestros científicos y nuestros emprendedores.

En eso consiste la labor estratégica del Estado; en afirmar nuestra existencia y rol como nación.

Pedro Aguirre Cerda

El 3 de septiembre de 1924 se produjo una suerte de anuncio de golpe militar en Chile. Un grupo de oficiales del Ejército expresaron públicamente su oposición al establecimiento de una dieta (un sueldo) parlamentaria, mientras seguían aplazadas reformas sociales como la jornada de ocho horas, la prohibición del trabajo infantil y leyes de seguridad laboral esenciales, como los seguros obreros y de accidentes del trabajo. La protesta consistió en que los oficiales se presentaron en la sesión ordinaria del Senado para hacer ver su punto de vista y, cuando fueron ordenados a abandonar el recinto por el ministro de Defensa, desenvainaron sus sables y los golpearon contra el suelo. De ahí que ese acto se conozca como el “ruido de sables”. Fue interpretado inicialmente como un acto de respaldo a la agenda social del presidente Arturo Alessandri, que era resistida por el Congreso. Pero en la confusa política de la época, esta presión militar fue reinterpretada en múltiples formas, que finalmente debilitaron al presidente de la República y condujeron, luego de varias vueltas y trámites, al golpe militar de 1925 liderado por el general Carlos Ibáñez del Campo.

El ministro del Interior de Alessandri era Pedro Aguirre Cerda, político radical y masón educado en el Liceo de Hombres de San Felipe, en el Instituto Pedagógico de la Universidad de Chile y en la Sorbona. Como resultado del ruido de sables y los eventos políticos posteriores, Aguirre Cerda partió al exilio, durante el cual escribió dos libros: El problema agrario (1925) y El problema industrial (1933), donde elaboró un diagnóstico sobre los problemas económicos que subyacían al problema político y social chileno. En 1930 volvió a Chile y en 1934 fundó y se convirtió en el primer decano de la Escuela de Comercio y Economía de la Universidad de Chile (hoy la fen). En 1938 es electo como presidente de la República por el Frente Popular, una coalición de radicales, socialistas, comunistas y liberales a la que, inicialmente, se había opuesto. Quizás sea sorprendente para algunos lectores, debido a las características políticas e históricas de su obra como presidente de la República, pero resulta que Aguirre Cerda no se consideraba a sí mismo como alguien particularmente

de izquierda y, de hecho, resistió inicialmente la alianza con socialistas y comunistas que lo llevó al poder. Pero bueno, en la política sí que corre aquello de que “París bien vale una misa”.

Durante su periodo presidencial expandió significativamente el sistema de educación pública y se estableció por primera vez una política de fomento de la producción y desarrollo productivo, que tuvo como hito la fundación de la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo). En virtud de la agenda desplegada desde esa institución se fundó buena parte de las empresas que forman la estructura central de la economía chilena hasta el día de hoy, incluyendo nuestras principales industrias en el área petrolera, de acero, azúcar, logística de zonas extremas, transporte, energía y otras. Si se toma el agregado de sus obras, da la impresión de que Aguirre Cerda entendía que el país carecía de un lugar para entrenar los cuadros técnicos necesarios para desarrollarse y de las instituciones públicas requeridas para dar empuje a ese proceso de desarrollo. Su legado fue crear ambas cosas.

Es difícil interpretar las intenciones estratégicas y la teoría política de Pedro Aguirre Cerda. Sus escritos no son terriblemente explícitos en ello y sus discursos públicos son de evidente manufactura instrumental y algo cargados a la demagogia. Sin embargo, si uno aplica la estrategia de interpretar a los líderes por lo que hacen, más que por lo que dicen, a mi juicio aparece una imagen muy clara. Aguirre Cerda entendía que la única forma de transformar a la sociedad chilena, y de construir más equidad y justicia, pasaba por una estrategia de desarrollo que, en el proceso de transformar la economía nacional, generara un cambio en las estructuras sociales y, por esa vía, resquebrajara la firme estructura de poder que durante siglos habían sostenido la oligarquía terrateniente, la burguesía minera y la banca portuaria. Solo la transformación radical del modo de producción podía generar la oportunidad para una reorganización de las fuerzas productivas y de las relaciones de producción, para realmente transformar las relaciones y distribución del poder.

Pedro Aguirre Cerda no era un líder de lenguaje revolucionario, pero sus

acciones eran elocuentes y se ajustaban al nombre del partido en que militaba: radicales.

Más allá de sus éxitos o fracasos, más allá de si su política de fomento productivo logró su propósito o si su política de desarrollo de la educación pública fue todo lo que se suponía que debía ser, Pedro Aguirre Cerda representa una idea que hoy se encuentra ausente en nuestro discurso político, particularmente en el de la izquierda: la idea de que la anhelada transformación de las relaciones de poder solamente es posible, en realidad, con una transformación productiva y económica; la idea de que la transformación de las relaciones de poder solo es posible con una estrategia de desarrollo.

En tiempos recientes, ha surgido una literatura moderna que estudia casos y explica la teoría detrás de las viejas intuiciones de Aguirre Cerda, esto es, la necesidad de una estrategia de desarrollo en la que el Estado juega un rol coordinador y estratégico, sin pretender que ello sustituya al sector privado sino, más bien, con el objeto de desarrollar la economía privada capitalista. Dos autores muy destacados, que recomiendo estudiar si se quiere profundizar en la experiencia internacional comparada de política industrial, sus oportunidades y peligros, son la economista italiana Mariana Mazzucato⁵³ de UCL y el economista coreano Ha-Joon Chang⁵⁴ de la Universidad de Cambridge.

Más riesgo, mucho más riesgo

Las empresas del Estado se justifican solo si expresan la voluntad estratégica de la nación. La voluntad que tenemos de existir como nación, como comunidad política. Esa es la misión republicana que debiera embargar a cada uno de sus funcionarios, profesionales y trabajadores cada día que trabajan. Que no lo sientan así debiera ser el síntoma más claro y evidente de que, o bien la gestión de estas empresas no está del todo alineada con el interés nacional, o estas no están siendo gestionadas correctamente en su interior. La falta de misión debiera ser un indicador de problemas y un llamado urgente a reformar la manera en que son conducidas y dirigidas.

Para los defensores más extremos del pensamiento liberal suele no tener casi ninguna justificación la existencia de empresas del Estado. Para ellos, los peligros autoritarios de la expresión de la voluntad colectiva generan demasiada ansiedad y sospecha. Sin embargo, conceptualmente, la existencia de empresas del Estado tiene una justificación muy clara, cuya base está en algunas de las fallas de mercado clásicas, que cualquier economista bien entrenado conoce muy bien: los problemas de agencia derivados de la información asimétrica y las fallas de coordinación que conducen a trampas del prisionero.

La trampa del prisionero ocurre cuando un agente económico encuentra más rentable perseguir su interés individual que aquello que es favorable para el colectivo o la sociedad y que terminaría, por esa vía, favoreciéndolo aun más. El nombre proviene de la clásica situación del “careo”, cuando se entrevista en forma separada a dos sospechosos y se les dice que su cómplice ya ha confesado y que le conviene hacer lo mismo para recibir los favores del juez. En esa situación, el imputado entiende que si confiesa y su cómplice no confiesa, se verá favorecido; que si confiesa junto al cómplice, ambos recibirán una pena algo reducida; pero que si no confiesa y su cómplice sí lo hace, será el receptor

de un castigo ejemplar, mientras que su socio saldrá libre. Después de analizar la situación estratégica en que se encuentra, por cierto, decide confesar. La paradoja es que ambos sospechosos habrían salido liberados si no hubieran confesado, pero dada la estructura de incentivos contenida en la situación estratégica que enfrentaban, terminan tomando decisiones perjudiciales desde el punto de vista individual y también colectivo (o social, si es que, para efectos del ejemplo, se entiende como “social” la agrupación de los dos cómplices).

La trampa del prisionero es el resultado canónico que muestra cómo existen situaciones en las que la defensa del interés individual por parte de agentes privados puede terminar siendo perjudicial para ellos y para la sociedad. Una de las características centrales de este equilibrio estratégico tiene que ver con la credibilidad y la confianza en el actuar de los otros. La razón por la que un agente no toma decisiones óptimas, desde el punto de vista social, es porque no cree que los demás lo harán. Debido a eso siente que no le queda otra que decidir de una forma individualista, dado que los demás tomarán decisiones cortoplacistas e individualistas a su vez. Lo que ocurre es que el individualismo y el cortoplacismo de cada individuo tienen sentido, dado el comportamiento de los demás. Lo que se produce, finalmente, es un equilibrio individualista socialmente subóptimo y sustentado en la desconfianza mutua⁵⁵.

Consideremos el siguiente ejemplo: un empresario chileno que ha hecho su fortuna en una de esas industrias “extractivistas”, que son tan criticadas hoy. La verdad es que este empresario o empresaria de segunda o tercera generación, educado en universidades del primer mundo, aspira a que sus empresas sigan el camino de las empresas coreanas y finlandesas, pasando a ser productoras y exportadoras industriales y tecnológicas de punta. Incluso, quizás, preferiría ese camino considerando todos los riesgos involucrados. El problema es que sabe que la probabilidad de éxito de la transformación de sus empresas mineras, agrícolas o forestales en empresas de biotecnología, electromovilidad o big data no depende solo de sus decisiones, de su “arrojo” o de sus convicciones. Depende además de decisiones que deben tomar otros agentes públicos y privados. Por ejemplo, sabe que no tendrá sentido apostar a desarrollar una nueva industria, en un nuevo sector exportador, si es que no existe la oferta de profesionales capacitados en las áreas técnicas requeridas, o si es que no existe la

disponibilidad de infraestructura y logística, o la oferta de proveedores tecnológicos de una calidad suficiente para ser competitivo. Si todas esas condiciones estuvieran disponibles, o estuviesen en proceso de construcción, quizás se atrevería, pero como no lo están, su acción preferida es evitar ese riesgo y hacer lo que sabe hacer y puede hacer en forma muy rentable hoy. El equilibrio es, por supuesto, subóptimo desde el punto de vista social, pero también individual y empresarial.

Ahora, pensemos en el posible empresario proveedor tecnológico o en el instituto profesional que podría montar una carrera o un programa para generar los técnicos necesarios para desarrollar ese nuevo sector. Para ellos, solo tendrá sentido jugársela si es que saben que ese grupo empresarial hará esa apuesta productiva. De otro modo, correrán el riesgo de apostar recursos y, en el caso del instituto profesional, incluso se arrastrará a personas a apostar años de esfuerzo y significativos recursos monetarios a un proyecto fallido, a un camino de desarrollo personal que puede terminar careciendo de empleabilidad y condenándolas al subempleo o a esa eterna frustración del desempleado ilustrado.

Pensémoslo desde el punto de vista del Gobierno o de los políticos que compiten por cargos en los poderes Ejecutivo y Legislativo: la lógica es muy similar. Apostar recursos, capital político y presupuestos públicos hacia la infraestructura necesaria para el nuevo sector productivo, solo tendrá sentido si es que las inversiones privadas efectivamente se producen y los efectos de creación de empleo, oportunidades de desarrollo personal e incremento en los ingresos efectivamente ocurren.

Evidentemente, la posibilidad de caer en la trampa del prisionero es significativa. Basta con que cualquiera de los agentes involucrados dude del compromiso de los demás, o incluso menos, que consideren que es improbable que se tomen las decisiones necesarias para sostener el proceso, y el equilibrio cooperativo se caerá a pedazos.

Esto se vuelve particularmente probable cuando existen problemas de información asimétrica, esto es, cuando algunos de los individuos y agentes involucrados no tiene cómo acceder a toda la información sobre las motivaciones e intereses de los demás. Por ejemplo, el político no tiene cómo saber, realmente, si es que el análisis estratégico del empresario le indica que el proyecto le conviene o si, más bien, la contraparte muestra buena disposición para evitar asumir costos políticos, pero en realidad no tiene la intención de hacer nada. Lo mismo podría decirse del empresario mirando al político y analizando si es verdad que este tiene una disposición a asumir costos políticos y comprometer recursos públicos para apoyarlo, o si más bien está representando su buena voluntad hacia el empresariado como parte de un ritual mediático o una escenificación pública, de esas que habitualmente son carentes de contenido.

A los problemas económicos que genera la imposibilidad de que diferentes agentes tengan toda la información sobre cómo actúan, cuáles son las intenciones o qué son capaces de hacer los demás, les llamamos problemas de agencia⁵ . Se llaman así porque, finalmente, en una sociedad moderna, todos somos “agentes” de los demás. Todos actuamos y trabajamos presuponiendo que otros tomarán decisiones que le dan sentido a lo que hacemos. Si dejamos de creer que eso es así, porque no tenemos información clave sobre los demás, quizá nosotros tampoco hagamos lo que se espera de nosotros. Así se construyen los problemas de agencia, que pueden agravar los problemas de coordinación y cooperación, tipo trampa del prisionero.

El rol de las empresas del Estado es ayudar a superar estos problemas de coordinación y de agencia.

Esto no consiste, necesariamente, en sustituir al sector privado en su acción empresarial (aunque en algunos casos específicos puede ser la mejor solución). Más bien, el rol central es generar las certezas en una masa crítica de actores públicos y privados, que le permita al país hacer apuestas estratégicas que, de otro modo, confiando en la decisión individual y privada, simplemente no haría.

Es importante decir que estas apuestas estratégicas son, tal como lo dice su nombre, apuestas. No son “sandías caladas”, en que la rentabilidad está asegurada si es que se superan los problemas de coordinación y agencia. Francamente, no existen apuestas productivas o empresariales importantes que tengan esa característica. Ya sea a nivel de empresas o de país, de las finanzas o la política, toda apuesta que se presenta con un alto potencial de desarrollo, productividad y equidad, acarrea riesgos e incertidumbre. Es de sentido común: si no fuera así, ya se habría hecho. Más aun, una de las funciones centrales de la innovación empresarial y productiva es descubrir qué apuestas productivas funcionan y cuáles no. Esto implica algo que es muy difícil de aceptar, sobre todo en la irritable e inmediatista vida pública de hoy: que muchas apuestas estratégicas nacionales debieran fracasar, que eso es esperable y parte de un proceso de desarrollo. No es razonable esperar que todos los proyectos facilitados por la acción coordinadora del Estado sean exitosos. No ocurre en los procesos de innovación privada, tampoco en los procesos de innovación estratégica nacional o social. Quizá uno de los principales indicadores de una política de desarrollo de innovación deficitaria y mal diseñada es que resulte toda aquella apuesta productiva estratégica y nada fracase. Eso implica, básicamente, que no se está innovando, sino que se está optando por “sandías caladas”, y probablemente indica, por ende, que aquello que resulta es de baja rentabilidad social o no requería financiamiento público. No hay estrategias de desarrollo sin fracasos.

Entonces, este rol de las empresas del Estado, de ayudar a superar los problemas de coordinación y agencia, tiene por objeto, se podría decir, que el país tome más riesgo (no menos), asuma más desafíos tecnológicos y se atreva a apostar a desafíos empresariales y de desarrollo productivo con mayor rentabilidad. A diferencia de lo que muchos piensan, el objetivo de un mayor rol empresarial del Estado es lograr más apuestas de innovación privada, no menos, e impulsar más opciones de desarrollo privado que de otro modo no ocurrirían.

Digámoslo del siguiente modo: la mejor muestra del éxito de una política de desarrollo nacional, conducida a través del rol coordinador de las empresas del Estado, es la aparición futura de una economía privada que antes no existía, que es mucho más avanzada que la anterior y que no habría ocurrido sin la existencia

de esa política coordinadora. Si uno analiza el legado del presidente Aguirre Cerda y su Corfo, se parece bastante a esto.

Sí se puede

En la lógica utópica liberal que ha predominado en Chile durante las últimas décadas, las empresas públicas tienen un rol extremadamente reducido, enmarcado en la interpretación más extrema posible del rol subsidiario del Estado, que caracteriza lo que se conoce popularmente como doctrina neoliberal. Bajo esa doctrina, las empresas públicas solo deben operar allí donde el sector privado no quiere o no puede, y si existe algún mérito social involucrado. Por ejemplo, si hay una zona rural que no tiene a servicios bancarios, por no tener una escala que interesa al sector privado, entonces hay un rol para el BancoEstado; o por ejemplo, si hay una zona extrema en la que difícilmente llegan bienes de primera necesidad, entonces hay un rol para una empresa que subsidie esa logística y transporte. Bajo esta mirada, una empresa como Codelco no tiene ningún sentido y, de hecho, desde hace tiempo que es una obsesión de sectores liberales, desde el centro hacia la derecha, la privatización parcial o total de su propiedad. La idea implícita que subyace a esta propuesta es, por cierto, que inevitablemente serán más eficientes los privados que el Estado, y que el mayor valor que este podría extraer de esos yacimientos mineros es entregándolos a privados y cobrándoles por ello. La idea es que los privados tendrían una capacidad para la eficiencia y el pronóstico de variables económicas y financieras imposible de contestar desde una empresa pública.

No es mi experiencia. Durante mi corto paso como presidente del directorio de Codelco, y como resultado del trabajo de mis colegas del directorio, los gerentes, supervisores y trabajadores, logramos pasar de tener costos de producción de cobre más altos que la minería privada, a tener costos sistemáticamente menores a los de esas empresas. Logramos detener la espiral de endeudamiento en que estaba atrapada la compañía, comenzando incluso a bajar levemente estos peligrosos indicadores. Logramos colocar a la División Salvador, conocida por sus déficits endémicos, en números azules, sin contar con precios del cobre particularmente altos. Y todo esto, que involucró, entre otras cosas, que los trabajadores aceptaran reajustes muy moderados (varias veces de 0 % real) y

bonos de fin de negociación colectiva que eran, a veces, un quinto o un décimo de lo acostumbrado en la gran minería; todo esto se logró durante uno de los periodos históricos con menos huelgas en la compañía.

Incluso, como parte de los esfuerzos de control de costos, pero también por imperativo ético, se implementó una política de resguardo contra redes de clientelismo y corrupción política, que llegó a ser premiada internacionalmente a pesar de que localmente, y en forma vergonzosa, las instituciones encargadas de apoyarla se pusieron, más bien, de parte de los políticos a quienes habían sido negadas las prebendas, nombramientos y beneficios para sus clientelas, haciéndose cómplices del sabotaje del proceso. A pesar de lo anterior, y de que siempre habrá más que hacer, y de que nunca se podrá, realmente, terminar con todas las expresiones de sinvergüenza humana, el gobierno corporativo de la compañía se reformó dramáticamente, y la compañía se pudo gestionar en forma competitiva y, en varias dimensiones, de manera bastante superior a las empresas privadas.

Ese era el objetivo de mi gestión en Codelco: mostrar que no había ninguna razón por la que las empresas del Estado debían ser menos eficientes, competitivas o innovadoras que las empresas privadas. El objetivo era producir y proveer un caso que contradijera la visión neoliberal de las empresas del Estado. Como nota al margen: hasta el día de hoy me cuesta decidir si fueron carencias éticas solamente o simple y llana imbecilidad lo que llevó a algunos políticos y parlamentarios que se autodenominan de izquierda (y que suelen llenar sus bocas con críticas al “modelo”) a sabotear sistemáticamente este proceso, porque involucraba la pérdida de beneficios clientelares para sus operadores políticos o para las empresas contratistas que les financiaban las campañas. Me imagino que la combinación de estupidez y falta de integridad debe variar caso a caso.

La responsabilidad de los dirigentes sindicales, en toda empresa, pública o privada, es representar con fuerza y convicción los intereses de trabajadores y trabajadoras. La responsabilidad de los dirigentes gremiales es representar los intereses de sus empresas afiliadas, sean estas proveedoras del sector privado o

contratistas públicas. En ambos casos, por cierto, los y las dirigentes deben ser capaces de equilibrar su rol de representación con el de liderazgo político y las demandas de sus afiliados con el imperativo del interés público y nacional. Es difícil, pero todo rol de liderazgo bien asumido lo es.

Lo realmente imperdonable es cuando dirigentes políticos, particularmente en la izquierda (donde se supone que se valora el rol estratégico que pueden jugar las empresas del Estado), pierden la capacidad de distinguir entre el interés del país, de su pueblo, y el interés de los funcionarios y trabajadores de las empresas del Estado. Estas empresas deben ser ejemplares en sus condiciones laborales y es cierto que, aunque en promedio ofrecen buenas condiciones comparadas con el sector privado no siempre lo son y eso debe ser corregido. Las empresas del Estado deben establecer y mantener un estándar de trabajo decente, que sirva como señal de lo que se espera del sector privado en términos públicos y políticos.

Hay una diferencia muy grande entre este imperativo político y pasar a asumir que las empresas del Estado en realidad son propiedad, en la práctica, de sus funcionarios y trabajadores. Hay una diferencia gigante entre entender que las empresas del Estado deben sostener condiciones de trabajo decente y argumentar que cualquier gestión dirigida a aumentar su eficiencia y productividad, a racionalizar costos u ordenar sus finanzas, es una política “economicista”, “neoliberal” o “de derecha”. No es así. Los dueños de las empresas del Estado son los ciudadanos de nuestro país: el pueblo, como se decía antes. Ese es el interés central que debe predominar.

Dignidad nacional

El domingo 11 de julio de 1971 se aprobó en forma unánime, en el Congreso Nacional, la ley 17.450, una reforma a la Constitución que permitía la nacionalización de la gran minería del cobre y que creaba la Corporación Nacional del Cobre de Chile, Codelco. Ese mismo día, en la plaza de los Héroes de Rancagua, el presidente Salvador Allende pronunciaba uno de sus discursos más célebres, ante una concentración de trabajadores, ciudadanos y mineros. El discurso es relativamente extenso y en él se discuten los argumentos, técnicos y políticos, del Gobierno de la Unidad Popular, que sustentaban la nacionalización del cobre. Hacia el final, Allende hace un llamado muy directo a los trabajadores. Dice: Compañeros, esto es caminar en la dirección de las empresas del Estado, hacer el esfuerzo común, el esfuerzo indispensable que permita sobreponerse a las deficiencias y dificultades; esto es comenzar a manejar las grandes empresas que Chile tiene ahora, para ponerlas no al servicio del hombre del cobre, sino al servicio del hombre de todo Chile. Lo hemos dicho, y sabemos que se entiende nuestro lenguaje, los trabajadores del cobre no serán dueños de las minas para beneficio exclusivo de ellos, son dueños de las minas en cuanto las minas le pertenecen al pueblo, y los trabajadores del cobre pertenecen al pueblo, y los trabajadores del cobre forman parte del pueblo, y los trabajadores del cobre tienen que entender, lo saben y lo van a vivir, que el esfuerzo de ellos estará destinado a hacer posible que cambie la vida del niño y la mujer chilena, que el esfuerzo de ellos y el cobre estarán destinados al progreso de la patria, y al sudar trabajando en el fondo de la mina, lo están haciendo por un Chile distinto, por una sociedad nueva, por el camino que abrimos al socialismo.

El 11 de julio es conocido hasta el día de hoy en la cultura de la izquierda chilena como “el día de la dignidad nacional”.

A pesar de esta advertencia de Allende, el 19 de abril de 1973 se inicia una huelga indefinida en la mina de El Teniente, en la que participaron (quizá incluso protagonizaron) algunos mineros y dirigentes que estuvieron presentes en Rancagua ese 11 de julio. La perspectiva histórica permite ver en la huelga de El Teniente una disputa salarial que se convierte en un catalizador político de la oposición a la Unidad Popular y de las fuerzas que buscaban derrocar al Gobierno democrático del presidente Salvador Allende.

La huelga terminó setenta días después, el 29 de junio de 1973, día del “Tancazo”, ese ensayo y simulacro del golpe de Estado que hoy sabemos se había estado preparando durante mucho tiempo con apoyo norteamericano y que se ejecutó, como sabemos, tres meses después, ese fatídico 11 de septiembre.

Es probable que muchos mineros en huelga no hayan tenido este propósito político. Lamentablemente, la historia, esa fría y dura escribana de nuestro devenir, nos juzga por las consecuencias de nuestro actuar, más que por nuestras intenciones. Es por eso que se debe tener tanto cuidado con esa tendencia natural que todos tenemos a confundir nuestro interés individual, nuestras obsesiones políticas y nuestras lógicas gremiales con el interés de la nación, del Estado o del pueblo.

Ojalá que cuando se presente la oportunidad política de reconstruir un rol estratégico de las empresas del Estado no volvamos a cometer el mismo error.

A reformar

El caso es que no hay ninguna razón por la que las empresas del Estado no puedan ser bien gestionadas.

Lo que sí es cierto es que una empresa del Estado debe tener una razón para existir y esa razón debe ser estratégica. En el caso de Codelco, por ejemplo, esta razón es evidente por el dato que entregamos antes: hasta el día de hoy la libra de cobre de Codelco le produce al Estado tres veces más ingresos que la libra producida por la empresa privada. Además, la ocasión en que se intentó capitalizar la venta, no de la propiedad de la empresa, pero sí de la producción futura (presumiendo de una capacidad de pronóstico de precios de commodities en el largo plazo que no tiene demasiada base empírica), se generó una pérdida económica significativa para el Estado (el caso Cupic)⁵⁷. Hoy en día, en que se vislumbran enormes cambios en la industria de generación eléctrica sustentable (eólica y solar) y en la electromovilidad que generan un potencial de crecimiento importante de la demanda de cobre (pero no carente de incertidumbres), y en que continúan siendo muy escasos los descubrimientos globales a gran escala del mineral, sería tremendamente imprudente intentar una privatización de este activo o volver a intentar una venta futura de su producción.

El sentido estratégico que justifica la existencia de Codelco es, entonces, que continúa siendo la forma más efectiva de extraer rentas del cobre para el Estado, que es demasiado riesgoso pretender un precio por su venta, dada la incertidumbre futura, y que no hay ninguna razón por la que esta empresa no pueda ser bien gestionada.

Así como Codelco tiene su razón estratégica para existir, también la tienen las demás empresas del Estado. Enap, por ejemplo, juega un rol en la política de

seguridad de provisión y logística de hidrocarburos; el BancoEstado en la bancarización de sectores populares, rurales y zonas extremas; Correos de Chile, las empresas portuarias, Ferrocarriles del Estado y el metro juegan un rol estratégico en logística, transporte y comunicaciones; las empresas militares: Asmar, Enaer y Famae tienen como misión que sostengamos conocimientos tecnológicos y capacidades técnicas críticas para nuestras fuerzas disuasivas de defensa, etcétera.

Esto no significa que estas empresas siempre cumplan bien con esa visión estratégica, no significa que estén siempre bien gestionadas, que logren siempre ser eficientes o que sean capaces de mantener a raya el clientelismo y la corruptela todo el tiempo. Pero estas no son razones para privatizar o eliminar esas empresas, sino para reformarlas y fortalecer sus gobiernos corporativos. Privatizarlas o eliminarlas significa capitular en el rol estratégico del Estado. Reformarlas significa redoblar un esfuerzo y compromiso con esos objetivos estratégicos.

Por ejemplo, los problemas de captura de Enami por las empresas que son receptoras del subsidio que istra y el beneficio logístico de economías de escala en fundición que provee, son una razón para reformar esta empresa. Sus problemas y defectos no significan que no exista una razón para coordinar una escala de procesamiento de minerales que haga competitiva la pequeña y mediana minería; tampoco significa que no haya un sentido público en apalancar con garantías estatales ciertos seguros ante las fluctuaciones de precios que les permitan a las zonas mineras aprovechar el precio del cobre, sin necesariamente asumir la totalidad de los riesgos involucrados. Hay que reformar el gobierno corporativo de Enami, no cerrarla.

El fracaso de tvn en generar un sistema de radio y televisión pública, al estilo que tienen todos los países desarrollados, no es una razón para cerrarla, sino para reformarla. El ridículo y paralizante cuoteo político de la gestión de ese canal, un medio que es cada vez más irrelevante y que se atrasa cada vez más respecto de las tendencias de comunicación contemporáneas, claramente debe terminar. tvn

debe convertirse en un conglomerado de medios públicos, multiplataforma que tenga como doctrina la ausencia total de publicidad, el fomento de contenidos nacionales, de las culturas de las naciones originarias que componen nuestro país y de la pluralidad política de nuestro sistema público. Eso implica que será deficitaria, lo que está bien, pero requiere un gobierno corporativo que establezca el límite a ese déficit y oriente su gestión hacia objetivos estratégicos públicos. tvn se encuentra muy lejos de este paradigma, pero esta no es una razón para cerrarla o privatizarla, sino para reformarla.

Desafíos en oportunidades

Hay tres actitudes respecto al rol de las empresas del Estado. Hemos descrito dos: el radical escepticismo de los utópicos liberales, que parten de la base de que no hay casi ningún rol para estas empresas, y el pragmatismo del economista, que identifica fallas de mercado y roles estratégicos que solo pueden ser abordados por este tipo de instituciones públicas. Hay una tercera postura que busca intencionar un propósito para estas empresas, uno que refleja objetivos, metas y sí, incluso sueños de nuestro país y nuestro pueblo.

La mejor ilustración que puedo hacer de esta postura, tan discrepante con el sentido común de nuestra comunidad pública y política, proviene de mi experiencia en Codelco y tiene que ver, curiosamente, con uno de los mayores problemas que tiene esa empresa. Tiene que ver, además, con las diferentes estrategias para convertir ese desafío en una oportunidad. Me refiero, por supuesto, al problema de las refinerías de cobre y sus emisiones.

Cuando los principales yacimientos de cobre (que hoy constituyen las divisiones mineras de Codelco) fueron nacionalizados, hace cincuenta años, algunos de ellos tenían medio siglo o más de historia bajo el cinturón. Increíblemente, en el caso de El Teniente y Chuquicamata, a pesar de todo el tiempo que ha pasado desde ese 11 de julio de 1971, han operado más tiempo como mineras privadas que estatales. No solo eso; los que hemos estado cerca de ellas sabemos que todavía perduran en esas divisiones algunos rasgos de la cultura empresarial de las empresas privadas que las operaban hace tanto tiempo, rasgos que varían de división en división, dado que las empresas propietarias también eran diferentes. Esa es una muestra de la enorme fuerza y profundidad que tiene la cultura corporativa en faenas que han operado tanto tiempo y a una escala tan colosal, afectando a las comunidades que las rodean. Esa es la escala temporal de alguna de estas gigantescas operaciones mineras.

Una de las consecuencias de esta antigüedad es que, en torno a estas faenas persisten pasivos ambientales profundos, heredados de una época en que estos sistemas simplemente no tenían la visibilidad o la prioridad que hoy tienen, ni entre las élites ni, francamente, en la población general. Hay varios pasivos, entre los que destacan el uso del agua y los depósitos de relaves (sobre todo los más antiguos o abandonados); pero uno de los principales son las antiquísimas refinerías, que se sostienen por razones estratégicas y logísticas, pero que desde un punto de vista de costos e impacto ambiental están prácticamente obsoletas. A pesar de los enormes esfuerzos hechos por ingenieros, gerentes, supervisores y trabajadores, estas fundiciones son mucho menos productivas, más costosas y más contaminantes que sus pares de Europa, Asia y Norteamérica. Es natural, algunas de ellas llevan medio siglo o más operando. Hay un límite a lo que se puede reparar o arreglar.

Como si fuera poco (en una de las peores decisiones tomadas como parte de nuestra política estatal minera), el año 2005 se obligó a Codelco a comprar la fundición Ventanas, de la Empresa Nacional de Minería, Enami. Esa empresa, como hemos mencionado, está encargada de istrar un subsidio público a la pequeña y mediana minería, consistente, teóricamente, en generar economías de escala para el refinamiento de cobre al que estas empresas no pueden acceder (las fundiciones y refinerías son, por definición, grandes), pero en realidad combinado con garantías de precios, créditos blandos, bicicletas financieras y préstamos que, en muchos casos, francamente, no se pagan. Bueno pues, lo que se hizo en 2005 fue obligar a Codelco a comprar esa fundición, que por definición generaba pérdidas y que por ende no tenía valor económico. Más aun, ese dinero, extraído de la compañía, se usó explícitamente para pagar las deudas de Enami, o sea, los subsidios a una minería privada que, tras el camuflaje del término Pyme, en muchos casos está en realidad compuesta por algunas de las mayores fortunas mineras chilenas, la mayoría de las veces con relaciones muy íntimas con los parlamentarios de sus zonas... de lado y lado.

Así que para evitar reconocer una pérdida asociada a un subsidio bastante mal manejado, se le extrajo plata a Codelco, con el disfraz de la compra de un activo

que prácticamente no tenía valor. Se estableció por ley, además, que esa fundición debía seguir sirviendo a los mineros privados (a pérdida), cobrando menos de lo que en realidad cuesta procesar su material y suplantando a Enami en parte, de su función de subsidio. Prácticamente nada de la producción de Codelco de los últimos quince años se ha procesado en Ventanas. Mis cálculos, en su tiempo, me indicaban que esa pérdida suma varias decenas de millones de dólares al año. Algunos de sus beneficiarios son críticos del Estado empresario y del rol de las empresas públicas... Vaya ironía.

Cuando, como presidente de Codelco, levanté este tema en los foros empresariales, periodísticos y parlamentarios, se nos recibió con un elocuente silencio o indiferencia, que es la forma en que los líderes de nuestro país clausuran temas. El cierre de la fundición ha estado, en la práctica, prohibido por gobiernos sucesivos, y el subsidio a los empresarios, garantizado por ley.

El caso es que, como efecto colateral de este bicicleteo clientelista, se obligó a Codelco a asumir quizás el peor pasivo ambiental de la minería chilena: el impacto ambiental de Ventanas sobre la zona de Quintero y Puchuncaví. Tuvo que hacerse responsable en forma obligada de un desastre que no había causado. Hay que decir que dada la antigüedad y condiciones iniciales de esa fundición, en los quince años que la compañía la ha istrado, se ha hecho un trabajo increíble de estabilización y reducción de impactos. No sería justo ningunear los esfuerzos de trabajadores y equipos de ingeniería por limpiar esa faena. Pero, nuevamente, todo tiene un límite; la fundición tiene la edad y la matriz tecnológica que tiene.

Luego de estudiar en profundidad el problema de las fundiciones, llegué a la conclusión de que no era viable que Chile las abandonara, pues eso nos exponía a un cuello de botella estratégico con el Estado chino, que podría llegar a tener, potencialmente, un poder monopsónico sobre nuestros concentrados de cobre. La teoría de organización de mercados enseña que, en una cadena productiva, no es necesario monopolizar todas las partes de la secuencia productiva para extraer toda la renta, basta establecerse como monopolio en una fase, efectivamente

convirtiéndose en un cuello de botella con peaje, en el que puede cobrar lo que quiere. Este punto de vista es polémico y hay analistas serios dentro de la minería que están en desacuerdo con esta mirada y piensan que este peligro estratégico no es tan real; como sea, la posibilidad de enfrentar un cuello de botella estratégico en las fundiciones de concentrado de cobre es algo de la mayor importancia para el país y debe ser vigilado y analizado constantemente⁵⁸.

Lo que, a mi juicio, tenía sentido era programar el cierre progresivo de todas nuestras fundiciones, tanto las de Codelco como las de Enami y reemplazarlas por tres megafundiciones de última generación en las regiones de Valparaíso, Atacama y Antofagasta. La escala de producción en fundiciones es clave, por eso es que las más eficientes del mundo tienden a ser bastante grandes. Además suelen disponer de tecnologías modernas extremadamente efectivas para reducir sus impactos ambientales, que capturan sobre el 99 % de sus emisiones y que permiten emplazarlas, en algunos casos, en el centro de ciudades sin mayores problemas. Tres fundiciones de ese tipo, en Chile, podrían ser una solución a nuestro problema estratégico. Cuando uno visita las fundiciones chilenas, la verdad es que se parecen a esos pósteres soviéticos, con fornidos obreros golpeando con mazos metálicos superficies de las que salta fuego y metal fundido. En las fundiciones más avanzadas del mundo todo es limpio, no se ven explosiones ni volcanes de lava por ninguna parte y, en cambio, sí se ven operadores, con cotonas blancas y tablets, operando un sistema sellado, contenido, optimizado y automatizado.

El problema, entonces, era la estrategia política para lograr que abordáramos esta transformación. Una estrategia que, como verán, cambió en el tiempo, pero terminó fracasando secuencialmente ante la visión predominante chilena, que siempre sospecha del rol de las empresas del Estado, de su eficiencia, su efectividad y su capacidad de generar y ejecutar proyectos ambiciosos, de vanguardia. Cuando me tocó plantear esta posibilidad ante diferentes autoridades, mi impresión es que el resultado era básicamente incredulidad.

Primer fracaso: intentar convencer al Ministerio de Hacienda de que emitir

deuda pública o de la compañía, apostando a una significativa rebaja de costos futuros, asociados a la construcción de nuevas refinerías, era un proyecto rentable; más si se incluía y consideraba en el cálculo la ganancia reputacional y el fortalecimiento de la licencia social para la compañía y el país. Se me hizo ver con mucha claridad que no era concebible, dado el marco fiscal existente en ese momento.

Segundo fracaso: luego de lograr que la presidenta Michelle Bachelet convocara a una Comisión Presidencial sobre Política de Fundiciones, no lograr convencer a la mayoría de esa entidad sobre la necesidad de abordar este desafío. Posiblemente parte de ese fracaso se debe a la importante presencia de entidades y comisionados que en el fondo representaban, al menos parcialmente, los intereses y puntos de vista de multinacionales mineras, que por definición no tienen como primera prioridad el interés ni los desafíos estratégicos nacionales. El continuo escepticismo del Ministerio de Hacienda tampoco ayudó.

El tercer intento fracasado tuvo más éxito público y mediático, pero muy limitados efectos e impactos prácticos. Se conoció como la iniciativa “cobre verde” y partió como un anuncio que me tocó hacer en el marco de la conferencia Cesco de Shanghái, uno de los foros más importantes de la industria del cobre a nivel mundial. La iniciativa consistía en un piloto mediante el cual Codelco le vendería cobre con trazabilidad ambiental, social y ética certificada, en forma independiente, a algunos de sus clientes. La certificación buscaría garantizar, para esa producción, mínima huella de carbono y de agua, mínimo impacto sobre el territorio, respeto a la seguridad de los trabajadores, respeto a los derechos humanos, respeto a las comunidades aledañas, igualdad de oportunidades (de género, sexo, etnia, etcétera) en contrataciones laborales o en licitaciones, y transparencia financiera, fiscal y tributaria.

Inicialmente la producción saldría de las divisiones más modernas de Codelco (Ministro Hales, Gabriela Mistral y Radomiro Tomic) y se vendería a tres clientes habituales de la compañía: un comprador de concentrados japonés, una compañía sa que compraba cátodos para producir cable y una compañía

alemana que compraba cable para producir automóviles. La apuesta era que la escala de Codelco y de sus clientes, además de su importancia en el mercado, sirviera para ayudar a la aparición de un mercado diferenciado de cobre certificado, esto es, cobre con mayor precio mientras más categorías ambientales, sociales y éticas cumpliera. La idea era apalancar la aparición de un mercado de certificadores independientes y, eventualmente, convencer a las principales bolsas de metales globales de abrir mercados para cobre certificado.

La convicción que nos impulsaba era el entender que, mientras no existiesen mecanismos que moneticen los atributos deseables de una producción industrial responsable, no se produciría el cambio en sistemas de producción que requiere la emergencia ambiental que enfrentamos, ni en escala ni en velocidad. El mecanismo era convertir esos atributos deseables de la producción en parte de la propuesta de valor, expresada en precios diferenciales pagados por clientes que, cada vez más, valoran esos atributos. Nos parecía que apalancar la aparición de este mecanismo, para que los propios mercados ayudaran a limpiar la minería, habría podido ser una enorme contribución de Codelco al mundo y a nuestro liderazgo global como país minero.

¿Qué tenía que ver esto con el problema de las fundiciones? Mucho.

Cobre verde

Es altamente improbable que exista un lector de este libro que no haya visto la célebre película Diamante de sangre (2006), del director Edward Zwick, protagonizada por Leonardo DiCaprio, Dijmon Hounsou, Jennifer Connelly y Arnold Vosloo: ¡peliculaza! Si usted es el único lector de este libro que no la ha visto, abra Netflix y véala.

La película cuenta las aventuras de un traficante de diamantes, en medio del conflicto de Sierra Leona, durante la guerra civil que esta nación sufrió en la década de los noventa. El contexto es el tráfico de diamantes que los diferentes grupos beligerantes hacían para financiar sus armamentos. La minería de esos diamantes se ejecutaba en campos de concentración, con mano de obra esclava. Uno de los aspectos más dantescos de esta economía militar, que forma parte central del argumento de la política, era la explotación de niños como mineros esclavizados y milicias narcotizadas. No es una película fácil, la verdad.

Hacia el final de la película, se representa el inicio de la campaña internacional para terminar con los “diamantes de sangre”, tanto de Sierra Leona como de otros teatros bélicos (principalmente africanos), donde estos jugaban un rol. En la realidad ese proceso se conoce como el “Proceso Kimberly” (Kimberly es el nombre de la ciudad de Sudáfrica donde se firmó el tratado, en el año 2000), en que se prohíbe el tráfico de diamantes de conflicto y se establecen sistemas internacionales de certificación, que permitan asegurar a los compradores que están comprando diamantes legales, que no fueron parte de ningún sistema de tráfico internacional de armas, ni esclavitud. Hay muchos críticos del Proceso Kimberly que consideran que quedó incompleto, que no es lo suficientemente estricto y que tiene muchas formas de ser evadido. Es probable que todo eso sea cierto; sin embargo, hasta el día de hoy existen mercados diferenciados de diamantes (legales e ilegales), con una diferencia de precios considerable. Esta

diferencia de precios “premia” a quienes se preocupan de producir en forma responsable estas joyas.

Los cálculos que alcancé a hacer me indicaban que, con un pequeño diferencial de precios del cobre certificado, alcanzaba para financiar la estrategia de renovación total de las fundiciones chilenas; esto es, se pagaban solas. Los porcentajes de premio por certificación requeridos eran mucho más chicos que los existentes en mercados de alimentos con trazabilidad sanitaria, y que en los pocos mercados mineros donde esto ya opera: particularmente el mercado de diamantes, donde existe hace veinte años.

La iniciativa tuvo un impacto significativo en los medios internacionales, que incluso reconocieron la posibilidad de que Codelco asumiera un liderazgo internacional en esta transformación. Incluso inspiró la creación de algunas comisiones en organismos internacionales mineros para estudiar el tema. Lo que nunca ocurrió fue que la minería chilena, las autoridades, ni Codelco, francamente, se lo tomaran en serio como una oportunidad para liderar el proceso de transformación y modernización de esta industria. Si bien originalmente se pensó como una solución al problema estratégico de las fundiciones, lo cierto es que el desafío y la oportunidad de transitar hacia el cobre verde se pueden disociar completamente de los problemas de estas. Aunque uno decidiera que Chile no debe tener fundiciones y exportar solo concentrados de cobre (con lo que yo estoy en desacuerdo), sigue existiendo un desafío de sustentabilidad que se puede abordar con la filosofía del cobre verde. Es más, me atrevo a predecir que el surgimiento de mercados diferenciados de cobre, por atributos certificados, es algo inevitable. No es pregunta si va a ocurrir, sino cuándo. Nuestra apuesta era ser líderes y ayudar a moldear este proceso a nuestra conveniencia, pero parece que se prefirió ser seguidores. El tiempo dirá si fue una decisión acertada. Como se dice en el fútbol: “el que no hace los goles los ve hacer”.

El argumento de que este era un proceso inevitable y que era mejor que Chile lo liderara, para para poder incidir en su forma y velocidad, no hizo sentido. El

argumento de que era una iniciativa que estaba pensada estratégicamente para Chile, incluyendo temas en los que la minería chilena y Codelco ya destacaban, en comparación con la industria a nivel global (seguridad, derechos humanos y transparencia financiera), justamente para darnos el tiempo de ponernos al día en las categorías ambientales, donde sí estamos bastante atrás, no convenció. Y el planteamiento de que Chile nunca más será un país cuya ventaja competitiva sean los bajos costos laborales, logísticos y de agua, que ello era un resultado inevitable de nuestro proceso de desarrollo económico, social y político, que nos obligaba a encontrar una forma de crear valor asociado a los atributos de nuestras exportaciones de recursos naturales, tampoco parece haber hecho mucho sentido.

El resultado es que, apenas cambió el gobierno, la iniciativa de cobre verde se descontinuó.

Yo sigo creyendo que esta era una forma de intencionar un rol estratégico para Codelco y aprovechar que es de las pocas industrias en que Chile de veras juega en la primera división mundial. Era una oportunidad para establecer una posición de liderazgo en una tendencia económica futura que nos destaque como compañía y país. Es un ejemplo de la forma en que se pueden usar las empresas del Estado para apalancar una estrategia de desarrollo. Pero claro, el primer requisito es tener la convicción de que dichas empresas pueden tener ese rol..., de que es posible. Desafortunadamente, la ideología chilena no lo ite.

Codelco Tech

Resultaba evidente que Codelco (de embarcarse en un proceso de transformación de su oferta productiva, para hacerla presentable y sustentable desde un punto de vista ambiental) necesitaba un conjunto de soluciones tecnológicas que, en muchos casos, no existían o estaban en etapas demasiado tempranas de desarrollo. En este plano, la inversión en fundiciones nuevas con tecnología de última generación era, quizás, el menor problema, ya que la tecnología básicamente existía, por ende el problema era de montos de inversión y istración de la transición entre un régimen de fundiciones y otro. Sin embargo, las posibles tecnologías para sustituir las fundiciones de combustión actuales, como podría ser la extensión de las técnicas de lixiviación a todo tipo de minerales de cobre, el desarrollo de nuevas formas de lixiviación menos contaminantes, o el reemplazo de la tecnología de fundición actual con fundiciones solares, son tecnologías en fase de investigación y con su liderazgo en disputa⁵ .

Además, en otras áreas de impacto ambiental de la minería, los desafíos tecnológicos son evidentes. Por ejemplo, la aplicación de investigación genética y biológica para desarrollar plantas que ayuden a limpiar e, incluso, potencialmente explotar con proyectos agrícolas los territorios cubiertos por depósitos de relaves; el desarrollo de técnicas de minería subterránea robotizada o de operación remota, que permiten hacer minería a gran profundidad, minimizando el socavamiento y reduciendo al máximo el impacto sobre la superficie; el desarrollo de sistemas de desalinización y bombeo solar de agua, que luego usen reservorios acumulados en altura como “baterías” hídricas (saladas o dulces) para generación hidroeléctrica; el desarrollo de técnicas de explotación minera en taludes verticales o de alta inclinación, que minimicen el impacto territorial de las minas; o la meta de universalizar la operación remota de faenas, de modo que las minas puedan ser operadas desde centros de operación en zonas urbanas, restringiendo la presencia humana en faenas a equipos de construcción y mantención, lo que reduciría dramáticamente las

emisiones en transporte asociadas a las faenas; o la integración de los datos de todas las instalaciones de las minas para optimizar la composición química y estabilidad del flujo en general, para así maximizar la eficiencia de las instalaciones, minimizar tiempos muertos, desechos y emisiones innecesarias. Todas estas posibilidades (y otras más) se encuentran en la base de la transformación de la minería chilena hacia una que lidere en el mundo, ya no por el bajo costo de sus insumos, la alta ley de sus depósitos o el tamaño de sus reservas, como antes, sino por su alto valor agregado, su responsabilidad ambiental y sustentabilidad social, conseguida con desarrollo tecnológico.

Debido a ello fue que se fundó Codelco Tech, la filial tecnológica de la compañía. La tradición de Codelco, lamentablemente, era que los esfuerzos por generar desarrollo tecnológico estaban fundamentalmente asociados a la voluntad de ciertas personas, ingenieros o gerentes específicos, que empujaron por vocación y porfía ciertas tecnologías e investigaciones, muchas veces a pesar de las resistencias institucionales y corporativas de la propia compañía. Esto es cierto en algunas de las más importantes innovaciones realizadas en Codelco, como el Convertidor Teniente o la flota de camiones drones de la División Gabriela Mistral. En algunos casos, los logros han sido muy destacados e incluso han impactado y se han extendido por la minería global. El problema es que han sido efímeros desde un punto de vista institucional y no han conducido a que la compañía sostenga un liderazgo tecnológico en su industria. Esto es lo que ocurre cuando las iniciativas dependen de personas y no de políticas institucionales corporativas.

La lógica de creación de una compañía, con directorio propio, presupuesto y objetivos estratégicos establecidos por la casa matriz, buscaba que estos esfuerzos dejaran de ser de corto plazo y asociados a personas y voluntades. La idea era darle una forma institucional y un gobierno corporativo empresarial a la política de desarrollo tecnológico de la compañía.

La filosofía que subyacía a Codelco Tech era la “innovación abierta”. Esto significaba que solo un conjunto, muy acotado, de tecnologías consideradas

estratégicas podían ser desarrolladas internamente. La mayoría de las tecnologías debían ser desarrolladas en forma conjunta con universidades, institutos de investigación, otras empresas y proveedores tecnológicos nacionales. La idea era maximizar los recursos intelectuales disponibles, pero además usar los desafíos de Codelco para apalancar el desarrollo del ecosistema de innovación nacional y de una industria chilena de exportación de servicios y tecnología minera, área en la que nos encontramos absurdamente retrasados, para el tamaño e importancia de plaza minera que somos. En la práctica, la estrategia era usar los problemas mineros, los desafíos de Codelco, como una oportunidad de desarrollo de la compañía y del país. Nuevamente, el gesto consistía en intencionar la empresa estatal en la dirección del tipo de economía, sociedad y país que queremos ser.

Por cierto, apenas cambió el Gobierno, se abortó la iniciativa y se cerró Codelco Tech. Quizás era esperable durante un Gobierno de derecha, que uno imaginaría escéptico frente a esta mirada estratégica. La frase que quedó instalada, en la primera istración del presidente Piñera, fue que "el negocio de Codelco no era la tecnología”. Como si pudiera existir, hoy en día, un proyecto empresarial sustentable, en casi cualquier área, pero particularmente en sectores de alto contenido industrial, que no tenga la tecnología al centro de su propuesta de valor. Cuando lo escuché por primera vez, les juro que lo encontré tan absurdo que pensé que era una información falsa, destinada a desprestigiar a personas como parte de alguno de los múltiples conflictos internos que se viven en la compañía. Pero no, efectivamente fue proclamada como una política de la empresa. Hoy, cuando se siguen privilegiando consorcios de universidades extranjeras para iniciativas tecnológicas y desarrollo productivo, se confirma esta mirada discrepante entre quienes creemos que las empresas estratégicas del Estado y las instituciones públicas deben servir para apalancar el desarrollo de nuestras capacidades tecnológicas nacionales, y quienes creen que debemos insistir en exportar recursos naturales y simplemente contratar en el exterior esas tecnologías.

Menos esperable fue la absoluta indiferencia que el cierre de esta nueva empresa del Estado, fundada durante el segundo Gobierno de Michelle Bachelet, generó en políticos de todas las izquierdas, que se supone defienden el rol empresarial y estratégico público. Y tampoco entiendo la desidia frente a esto de los jóvenes

políticos de izquierda que peregrinan a rendir culto a Mariana Mazzucato, pero que no son capaces de defender el rol empresarial y tecnológico de la principal empresa del Estado cuando las papas queman. Deben haberse distraído porque cualquiera podría interpretar frivolidad y oportunismo en lo que obviamente es un error. Nunca se me ha dado una buena razón para el cierre de ésta empresa y para el silencio cómplice de la izquierda. Probablemente existan razones, ojalá sean confesables.

Sigo pensando que Codelco debe tener una filial tecnológica que aborde sus desafíos estratégicos con una filosofía de innovación abierta. Creo que, a lo menos, esto puede ser un ejemplo de cómo intencionar el rol de las empresas del Estado hacia una estrategia de desarrollo.

Pero creo que nuestra estrategia de desarrollo y su uso de las empresas del Estado debiera ir más allá... mucho más allá de la minería.

Más allá de Codelco

Enap, la empresa encargada de proveer seguridad logística en la oferta de hidrocarburos, debiera darse cuenta de que su rubro, hoy, corresponde a una tecnología que está en proceso de ser abandonada. Esa desaparición se va a demorar, pero inevitablemente llegará. Si el siglo xviii fue la era industrial del molino de agua, el siglo xix la del motor a vapor y el siglo xx la del motor a combustión, todo parece indicar que el siglo xxi será la era del motor eléctrico. Ese cambio está ocurriendo a una velocidad colosal y acelerada, sorprendiendo incluso a sus entusiastas. En los últimos años, incluso meses, se han hecho grandes anuncios sobre logros tecnológicos en viabilidad, alcance, confiabilidad, estabilidad y costo de generación de energía solar y eólica; capacidad de captura de energía en zonas de alta radiación, como el desierto de Atacama; instalación de megaturbinas eólicas en alta mar (con o sin soporte en el fondo marino); desarrollo de tecnologías de almacenamiento y transporte mayorista de energía renovable (donde el hidrógeno verde es una de las opciones en competencia, y donde hay otras como el arsénico); tecnología de transporte eléctrico terrestre autónomo e, incluso, el desarrollo de transporte aéreo eléctrico, tanto para transporte urbano (taxis aéreos con tecnología de dron) como para transporte aéreo de pasajeros en viajes de alcance corto y mediano (aviones eléctricos); pilotaje de generación eléctrica con fusión fría; experimentación en tecnologías de fundición solar; uso de lagunas y reservorios artificiales en altura como baterías solares, etcétera. En todas estas áreas, la velocidad de los cambios es altísima y las oportunidades para Chile gigantescas.

Quizá podríamos considerar transformar a Enap en una empresa energética estratégica (E3), que podríamos renombrar como Enap-E³, para no perder la referencia a la historia de la compañía, pero al mismo tiempo manifestar su voluntad de transformación para abordar los desafíos del futuro.

Así como toda la industria de automóviles de Detroit se está transformando (desde los pistones a las baterías) durante esta década, también debiera cambiar la estrategia de la empresa del Estado encargada de nuestra seguridad energética. Quizás Enap-E³ debería convertirse en una empresa tecnológica, altamente intensiva en investigación e innovación, con la misión central de poner a Chile en la vanguardia de todas estas carreras tecnológicas, en las cuales tenemos un interés tan evidente, dadas nuestras ventajas comparativas en la generación de energías solares y eólicas. Yo sugeriría además que adoptara una filosofía de innovación abierta, como la de Codelco Tech, para maximizar las externalidades sobre el ecosistema de innovación, la economía, las universidades y las empresas nacionales.

Algo similar se puede decir sobre las empresas militares: Asmar, Enaer y Famae. Las aplicaciones de tecnologías de explosivos avanzados, para granular en forma más eficiente y reducir gasto en chancado, fueron exploradas en su momento por Codelco Tech. También las tecnologías de drones y minisatélites tienen relevancia para lograr mayores niveles de eficiencia en la planificación minera, haciendo uso de información geológica y geográfica en tiempo real. Ambas tecnologías están claramente en el ámbito de experticia de Famae y Enaer. Así como había sinergias y complementariedades potenciales de estas empresas con Codelco y la minería, las hay con otros sectores productivos, en los que Chile tiene ventajas comparativas reveladas o potenciales. Lo mismo es cierto para Asmar, obviamente, en un país costero, pesquero, piscicultor y mariscador.

A pesar de las críticas que recibe, es justo decir que el BancoEstado sí cumple con alguna de las funciones de banca de fomento, sobre todo las relativas a la extensión de la bancarización y a servicios financieros en sectores de menores ingresos, rurales y zonas extremas. También han existido esfuerzos de esa compañía para abaratar y hacer más accesible el crédito para pequeñas y medianas empresas, aunque es difícil argumentar que se entreguen condiciones financieras radicalmente diferentes de las que entrega el sector privado: hay un aporte, pero quizá no es suficiente.

Posiblemente, en el caso del BancoEstado, el hecho de que se mezclen objetivos sociales con la exigencia de gestión empresarial y autofinanciamiento hace que esta entidad aborde su visión estratégica de banca de desarrollo con algo de timidez. Es probable que la forma más efectiva y transparente de desdoblar y desplegar esta misión sea explícitamente separarla de su rol empresarial, representándola en las cuentas y balances generales como un servicio que se presta a un determinado costo. Esto permitiría al Estado, además, establecer límites explícitos al gasto en esta función y controlar su gestión a través del seguimiento de ella en otros indicadores, que puede vigilar el directorio de la compañía en representación del Estado y el interés nacional. Si es que de veras se pretende que un pilar de la estrategia de desarrollo, de la meritocracia, de la justicia y de la movilidad social sea el emprendimiento en sectores populares, entonces la existencia de un Banco del estado que pueda combinar la canalización de subsidios y garantías financieras públicas con una rigurosa evaluación y seguimiento de proyectos que maximicen el impacto social y económico de estos fondos es una oportunidad gigantesca para desplegar una estrategia de desarrollo apalancada.

Y, por cierto, en el caso de que se opte por algunas de las soluciones al problema previsional discutido previamente en este libro, estas pueden ser establecidas como filiales de BancoEstado. Una de estas propuestas era el establecer un recaudador único estatal, que licite la istración de estos fondos; otra era crear un de fondos de pensiones públicos que compita con las afp. Ambas ideas podrían aprovechar la cultura empresarial y la memoria corporativa en istración de finanzas públicas que tiene el BancoEstado.

El BancoEstado es una gran empresa y una herramienta con un enorme potencial; sin embargo, discusiones como la que se dio, en su momento, sobre el costo en los cobros de la cuenta RUT, insinúan que es una institución a la que le cuesta, a veces, separar los objetivos de fomento y desarrollo económico de las necesidades financieras y presupuestarias fiscales inmediatas, que suelen dominar la preocupación de los ministros de Hacienda y directores de presupuesto. Un modelo a evaluar para hacer más transparente, controlado y explícito el rol público del banco es localizar estas funciones sociales en filiales con directorios, presupuestos y gobernanza propios, explicitando los déficits

generados como el costo de una tarea social que se le ha encargado al banco, pero dotándolo de un gobierno corporativo que pueda gestionar esos recursos para maximizar su impacto y hacerlos rendir.

El oro blanco

Una cosa que no es cierta y que suele ser repetida por los comentaristas políticos es que el litio es una suerte de “oro blanco”, que podría jugar un rol similar o incluso superior al cobre, dado el crecimiento de la industria de electromovilidad y la enorme demanda futura generada por la expansión de la industria de las baterías. Cualquier análisis de este mercado, incluso con proyecciones en extremo optimistas de crecimiento de la demanda, indica que el negocio del litio difícilmente alcanzará una escala comparable al cobre. La idea de que el litio podría llegar a reemplazarlo en su rol de “sueldo de Chile”, simplemente no tiene base en la realidad.

Pero hay algunas cosas que sí son ciertas. Primero las positivas: que el litio es un negocio atractivo para Chile, aunque sea más chico que el cobre, eso es claro. Hay, fundamentalmente, dos tipos de litio en el mundo: el que se extrae de roca, con técnicas mineras similares a la minería del cobre que conocemos, y el litio extraído de salares que es infinitamente más simple tecnológicamente y, por ende, mucho más barato de producir. A esto hay que sumar que en algunos salares andinos se encuentran depósitos de altísima ley de este mineral; esto es, de alta concentración del recurso por cada “pala” extraída. Por cierto, esto también reduce significativamente los costos de explotación.

De hecho, si uno dibuja la curva de oferta mundial de litio, descubre que nuestro salar de Atacama (independientemente de la empresa que lo explote) se encuentra al principio, con costos que están muy por debajo del precio de equilibrio del mercado en el que se juega la viabilidad de productores marginales, usualmente de litio de roca, a los que les cambian sus fortunas día a día y que, a veces, son competitivos y producen, pero que otras veces no lo son y apagan sus faenas. Esto significa que la rentabilidad de nuestras explotaciones de litio es tan alta que, para que tuvieran pérdidas, se tendría que producir un

colapso de la demanda que sacara del mercado a casi dos tercios de la oferta mundial. Sé muy bien que en la comunidad empresarial se ha instalado la idea de que SQM es una empresa que ha logrado generar utilidades sobre la base de una gestión excepcional y un talento empresarial inusitado. Como dirían los ingleses: “I beg to differ”. Quizás la explicación de esa reputación es resultado del espejismo de grandes utilidades que son, básicamente, uno de los mejores ejemplos que hay en nuestro país de esas rentas ricardianas (no meritorias) que discutimos en capítulos anteriores. Quizás otra parte se debe a un evidente talento para las relaciones públicas de los propietarios y ejecutivos a cargo de esa empresa, cuya expresión más oscura y poco estética fue su contribución a la prostitución ética de nuestra política nacional.

Durante el segundo Gobierno de Michelle Bachelet, el vicepresidente ejecutivo de Corfo, Eduardo Bitrán, hizo un intento genuino de desafiar la captura que SQM tiene de la política y cambiar significativamente las condiciones en que la empresa explota este recurso a nombre del Estado y, en particular, los royalties que paga. De hecho, como resultado de esta misma renegociación con la otra empresa que explota el salar de Atacama, Corfo logró una sustantiva mejoría en las condiciones de explotación, royalty y rentas comunitarias, lo que demostraba que esa renegociación de condiciones era posible y deseable. En el caso de sqm, Eduardo dio una pelea valiente y solitaria contra el señor Ponce Lerou. Una vez más, como ha ocurrido en tantos casos, los políticos que llevan décadas llenándose la boca de progresismo y también los que enarbolan su juventud como una muestra de pureza ideológica consideraron mejor optar por no participar de esta pelea: a Eduardo se lo dejó solo. Lo dejaron asumir los costos solo, y por ende sus resultados fueron muy limitados. La pequeñez y oportunismo de quienes prefirieron “pasar piola” y seguir llenándose la boca de eslóganes progresistas salió barata; lamentablemente los chilenos no somos buenos para recordar ni castigar estas egoístas omisiones de nuestros líderes. La rentabilidad de años de donaciones políticas del señor Ponce Lerou fue elocuente en el silencio de la clase política y el Parlamento.

Es impresentable que Chile todavía tenga que lidiar con el legado de corrupción dictatorial de SQM. Muestra, finalmente, una grave falta de carácter y de integridad en nuestra clase política y empresarial. Es una vergüenza que nos

pone al nivel de esas republiquetas frente a las que nos gusta presumir de superioridad; no es muy diferente del Congo, recibiendo al Concorde, para llevar a su dictador de compras a París. Mientras esta situación vergonzosa perdure, seguiremos siendo lo mismo: un país cuyas pretensiones de modernidad y desarrollo son ridículas; y como resultado de esa ilegitimidad se asumirán costos a lo largo de toda la clase empresarial; santos y pecadores, moros y cristianos. En cualquier país decente, las consecuencias legales, institucionales y políticas de lo hecho, por esta empresa y sus ejecutivos, serían graves. En Chile son irados. Tarde o temprano esto tendrá un precio para quienes se han hechos los lesos. Como suele decir el gringerío: there is no such thing as a free lunch.

Como mínimo, Chile debiera gestionar la explotación del litio través de una Corporación Nacional de los Salares (llamémosla Codesal). Esta debiera ser una empresa pública, con patrimonio y directorios propios, regida por una ley orgánica constitucional, que preserve el interés público y vigile que implemente con efectividad y eficiencia su misión estratégica. Al mismo tiempo, al igual que ocurre con Codelco, debiera estar sujeta a los estándares, prácticas y controles de las sociedades anónimas. Es el marco en el cual convergen las mejores empresas estatales. Es perfectamente posible que esa empresa estatal luego decida licitar a privados segmentos de explotación por periodos particulares, o bien opte por explotar directamente, con trabajadores propios. Decidir eso sería misión del directorio: evaluar cuál es el modo de explotación que maximiza la rentabilidad para el Estado y proyecta el potencial estratégico de la compañía. Esto, que parece de sentido común, probablemente nunca va a ocurrir. Los mismos propietarios y ejecutivos que corrompieron a la política, hoy tejen una maraña de relaciones (corporativas y de propiedad multinacional) que aumentan el costo para que Chile recupere el control de este recurso, y perpetúan nuestra vergüenza y humillación. Así como vamos, quizás la historia se repita y necesitemos un nuevo día de la dignidad nacional.

Un abc imposible

Ahora, si quisiéramos jugar el juego estratégico global, quizás nos plantearemos otra opción, aun más ambiciosa.

Si uno suma las reservas de litio de salares que tienen Argentina, Bolivia y Chile (ABC), lo que se conoce como el “triángulo del litio”, descubre que aquí se concentran sobre dos tercios de las reservas de este recurso minero. Uno podría imaginar el establecimiento de una empresa estatal trinacional, con directorio, misión pública y mejores prácticas de gestión, de acuerdo con las leyes a las que están sometidas las sociedades anónimas abiertas que emiten valores en las principales plazas financieras globales. Esa empresa podría tener mucho sentido y otorgarle al triángulo ABC la capacidad de maximizar las ganancias de largo plazo (y las rentas públicas del litio) para cada país miembro del consorcio, en proporción a su aporte.

La istración de ese poder de mercado, en todo caso, no sería simple. No es llegar y subir el precio. Tendría un parecido con el juego que, durante décadas, han jugado los países petroleros que disponen de reservas abundantes y de bajo costo de explotación: si restringen mucho la oferta, incentivan la aparición de sustitutos; si la sueltan, reducen sus ganancias en el corto plazo... Y así van, manejando sus recursos de la forma que consideran mejor para sus naciones. No es un problema simple, pero es un buen problema a tener.

Esa empresa estratégica trinacional podría ser la piedra fundacional de una nueva diplomacia regional. Lo mismo se podría decir de asociaciones de empresas estatales mineras de la zona andina, para la explotación conjunta de yacimientos de cobre. Algunos pasos se dieron en esa dirección (durante el periodo en que me tocó participar de Codelco) con la Empresa Nacional de

Minería de Ecuador y ciertos yacimientos prospectivos en ese país, que se analizaron para una posible explotación conjunta; del mismo modo, no hay ninguna razón por la cual no debiéramos ayudar a Perú a tener una minería estatal del cobre tan potente como la nuestra.

Este tipo de asociaciones económicas, acotadas al manejo multilateral de recursos estratégicos, tiene precedentes. Por ejemplo, en el caso de la Unión Europea (que, más allá de cualquier crítica, es la asociación regional plurinacional más avanzada del mundo), sus inicios estuvieron en la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, que fue el embrión de donde se construyó la futura unión. Esta era, por supuesto, una asociación económica para manejar un recurso; pero en realidad era mucho más que eso, ya que buena parte de las guerras disputadas entre los países habían tenido como casus belli diferendos sobre recursos mineros de carbón y hierro, así como zonas industriales acereras, localizadas en las fronteras entre los países.

Quizás esta forma de diplomacia minera estatal-regional termine siendo más productiva y profunda que los frágiles y efímeros intentos de establecer asociaciones regionales de acuerdo con la persuasión ideológica de los Gobiernos de turno y de las modas políticas. Una asociación más acotada, menos rimbombante y fanfarrona, concentrada en gestionar un recurso que comparten los tres países, de la forma más eficiente y más alineada con los intereses nacionales, podría ser más duradera y profunda. Incluso, uno podría imaginar a los países del triángulo abc usando las ganancias derivadas de una istración conjunta de estos recursos para financiar agresivas políticas de mejoría en la calidad de sus sistemas educativos o agresivas inversiones en tecnología, ciencia y fomento productivo estratégico.

De hecho, usar las rentas de recursos acotados y no renovables para hacer desarrollo productivo es lo que hacen cada vez más los países petroleros árabes. ¿De dónde creen ustedes que salieron los recursos para convertir a Dubái, una pequeña caleta del desierto árabe, en un centro regional de servicios financieros, profesionales y turismo? ¿De dónde salió Al Yazeera, la versión árabe de la bbc,

que creó el Gobierno de Qatar? ¿De dónde salió la misión de los Emiratos Árabes Unidos al planeta Marte? ¿De dónde salieron las iniciativas para construir ciudades con cero emisiones en Arabia Saudita? Todo eso salió de la convicción, que tienen los príncipes árabes, de que las rentas del petróleo no estarán allí para siempre y que deben usarlas de manera estratégica para proyectar el desarrollo de sus países en un mundo sin petróleo.

Mientras tanto, en el triángulo abc los intereses multinacionales ya han logrado instalar acuerdos separados en cada país, extremadamente difíciles de desarmar (aunque hubiese voluntad de generar una asociación empresarial estatal trinacional como la que aquí se propone). No nos debiera sorprender, es una técnica que potencias globales e imperios han usado con éxito para dominar a países periféricos, desde tiempos inmemoriales: divide y vencerás. No consiste simplemente en organizar los intereses de los países para que entren en contradicción, eso es muy obvio y frágil; consiste en convencer a cada republiqueta periférica de su virtud por sobre la del vecino, y en fomentar la sospecha y el desprecio mutuos. Si pelean entre ellos, que no sea solo por dinero, sino por defender su virtud (por imaginada que sea)... mientras se maximizan las utilidades de las multinacionales.

En Chile deberíamos saber esto. Ya ocurrió por estos lados con el salitre y el cobre... Pero bueno, por algo dicen que el ser humano es el único animal que tropieza tres veces con la misma piedra.

Es extremadamente improbable, más bien cercano a lo imposible, que los Gobiernos de Argentina, Bolivia y Chile decidieran emprender un proyecto como este. Reflexiono sobre el tema no porque crea que es políticamente viable (no lo creo), sino para ilustrar el punto central de toda esta sección: que las empresas públicas pueden servir para proyectos estratégicos de desarrollo que son económicos, claro..., pero también políticos.

Todas las verdades se tocan

Aunque les resulte molesto a algunos leerlo, es importante decir explícitamente que las universidades estatales (y los centros de formación técnica estatales en construcción) son empresas públicas; esto es: son empresas y son públicas. Una consecuencia de explicitarlo es reconocer que hay varias cosas que estas no son, y además recordar que hay atributos que estas deben tener, que hemos reiterado en nuestra discusión anterior sobre las demás empresas del Estado y que, aplicadas a las instituciones educativas del Estado, conllevan consecuencias institucionales significativas.

Las universidades del Estado no son versiones estatales de las universidades privadas. No están ahí, simplemente, para ofrecer una alternativa más dentro de la oferta en el mercado de la educación superior.

No es muy sorprendente constatar que aquellos que piensan esto en realidad no encuentran ninguna razón para que existan universidades del Estado, puesto que en el ámbito de la educación superior existe una enorme variedad de alternativas privadas, de distintos niveles de calidad, precio, ideología y características culturales. En nuestro país han existido, con diferentes niveles de éxito, calidad y duración, universidades privadas para todos los gustos: jesuitas y opus dei, marxistas y neoliberales, elitistas y populares.

Los que creen en ese modelo suelen afirmar que la mejor forma de organizar el “mercado” de la educación superior es con una oferta amplia de universidades y centros de formación técnica privados, entre los que opten libremente los y las estudiantes; algunos de ellos con recursos propios, otros con becas, crédito y otras formas de financiamiento respaldadas por el Estado. Los estudiantes y sus familias irían optando por los proyectos educativos que más les acomodan,

aquellos que tengan éxito sobrevivirán y aquellos que no, tendrán que cerrar. En esa mirada de cómo debe organizarse el sector de educación superior, no tienen absolutamente ningún rol las universidades del Estado. A lo más, argumentan, debe existir un sistema de acreditación que vigile que estas universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica ofrezcan niveles de calidad educativa que ameriten que los estudiantes inviertan sus escasos recursos económicos y años de aprendizaje más fructífero en ellas. Después de los escándalos que ocurrieron en el sistema nacional de acreditación, hace algunos años atrás, probablemente quedan pocos que piensan que algo así no es necesario .

Algunos de mis colegas en la fen, con los que hayamos coincidido en claustros de profesores, quizá recuerden una pregunta que suelo hacer para provocar, con algo de ironía, una conversación sobre el camino que debe seguir nuestra facultad. Les recuerdo que entre ellos hay algunos que creen, aún, en la versión más extrema de la doctrina del Estado subsidiario que, como hemos discutido, subyace a lo que se conoce popularmente como doctrina neoliberal. Les hago ver que en esa interpretación tiene que existir alguna “falla de mercado” para que exista una institución pública. Si uno la toma al pie de la letra, tiene que existir una justificación muy clara para que el Estado haga algo que, en realidad, podría estar haciendo el sector privado.

Dado eso, suelo preguntar: “¿Qué justificación tiene la existencia de una escuela de negocios pública? Después de todo, existen bastantes escuelas de negocio privadas, muy buenas y prestigiosas”. Por cierto que en la comunidad de profesores de la fen tenemos una respuesta muy clara para esto y mi pregunta solo sirve como un recordatorio de que debemos tener presentes esas razones cuando gestionamos nuestra facultad. Pero reconozcamos y recordemos que existen personas que de veras piensan así y que para ellas, en realidad no hay ninguna razón para que exista una universidad del Estado, mucho menos una escuela de negocios pública. La razón, para quienes discrepamos de este punto de vista, es que hay algo que las universidades del Estado pueden hacer para el país y su pueblo, que ningún otro tipo de institución puede hacer: generar un espacio de formación profesional e investigación científica completamente plural y socialmente inclusivo. Finalmente no es otra cosa que seguir el mandato del

fundador de la Universidad de Chile, el rector Andrés Bello, de que nuestra misión es cultivar, preservar y sostener un espacio universitario donde “todas las verdades se tocan”. Hay, por ende, una razón estratégica para la existencia de universidades del Estado, pero si no tenemos presente esa razón estratégica, siempre estaremos dando palos de ciego o implementando políticas a medias tintas respecto de estas instituciones; por ejemplo, tratando de imitar en todo a las universidades privadas.

Esto, sin embargo, no es una excusa para "chacrear" la gestión de estas instituciones. Las universidades del Estado no fueron fundadas para ser una comuna autonomista, para realizar fantasías anarquistas, una granja de experimentación colectivista o una cooperativa de profesores, de profesores y funcionarios, ni tampoco de profesores, funcionarios y estudiantes. A algunos colegas les podrá molestar si uno se lo recuerda, pero las instalaciones, prestigio público, marcas, recursos financieros, cultura organizacional, atribuciones legales y funciones de las universidades públicas, son propiedad del Estado; es decir, de todos los ciudadanos de Chile. Esto implica que la totalidad de los ciudadanos de nuestra república tienen igual derecho a determinar qué es lo que se debe hacer y cuál debe ser la misión de las universidades del Estado, sean o no sean empleados de estas, estén o no matriculados en ellas, tengan o no tengan la categoría de egresados, sean o no padres o madres de estudiantes. Las universidades del Estado son de todos los chilenos.

Hay buenas razones por las cuales estas instituciones deben estar organizadas de un modo que les otorgue grados importantes de autonomía institucional y, en esto, por cierto que tiene un rol insustituible el claustro académico jerarquizado. Esto es importante, entre otras cosas, para resguardar sus procesos académicos y docentes de las diferentes fuerzas políticas que, seamos francos, rara vez se contienen ante la oportunidad de ocupar todos los espacios de poder posibles. Es importante que los departamentos académicos, los institutos y las escuelas de pre y posgrado estén resguardados de estos apetitos. Después de todo, la misión que tenemos, como profesores de una universidad pública, es la de enseñar a los estudiantes “cómo” pensar, no “qué” pensar, y la autonomía universitaria es funcional para resguardar aquello. Hay que reconocer, por ejemplo, que la autonomía institucional de la Universidad de Chile le sirvió para sobrevivir, no

sin contratiempos y dolores, a la dictadura y al ataque frontal de quienes, desde su seno, intentaron destruirla. Ahí fueron claves las acciones de defensa política de muchos profesores, funcionarios y estudiantes. Hoy en día las amenazas hacia las universidades del Estado son diferentes a las de esa época, quizás son algo menos existenciales... pero todavía existen. Por ello se justifica cierto grado de autonomía.

La necesidad de otorgarles a algunas instituciones del Estado cierta autonomía, justamente para que sean más efectivas en cumplir su misión estratégica, no se restringe a las universidades; ocurre con muchas otras instituciones del Estado, desde la Contraloría General de la República hasta el Banco Central. Esto no significa que estas instituciones sean propiedad de quienes trabajan ahí, ni que ellos deban ser los únicos que definan la misión pública de estas. Más bien, es el Estado el que debe establecer la misión estratégica de estas instituciones y son ellas, a través de sus mecanismos de gobernanza interna autónoma, las que deben interpretar la mejor forma de ejecutar e implementar esa misión.

Hay otra consecuencia que tiene el reconocer que las universidades, centros de formación técnica e institutos profesionales del Estado son empresas (públicas, sí, pero empresas). Es reconocer que estas deben ser gestionadas en forma eficiente y efectiva, puesto que manejan recursos públicos. No significa, necesariamente, que deban ser entidades que se autofinancian o generan utilidades; pero si que deben gestionarse con excelencia y calidad.

Es perfectamente posible que, en el proceso de cumplir con sus funciones, haya empresas públicas que tengan, naturalmente, déficits y requieran de recursos del Estado todos los años para ejecutar su misión. Eso ocurre muy naturalmente en el campo de la investigación científica y el desarrollo del arte y la cultura, sobre todo en sus etapas tempranas, donde es muy difícil para investigadores y creadores interesar aportes privados. Por ejemplo, suele ser más factible obtener contratos y proyectos con empresas para implementar aplicaciones tecnológicas (que resuelvan problemas de los diferentes sectores productivos), y suele ser mucho más difícil conseguir fondos para financiar investigación de base o, si se

quiere, la fase temprana de desarrollo de ciencia básica que después pueda permitir el desarrollo de tecnologías. Ahí, debido a los enormes riesgos involucrados y a la escala temporal de estos procesos, suele ser mucho más difícil lograr involucrar financiamiento privado. Algo similar ocurre con los artistas a los cuales, una vez consagrados y reconocidos con nombre público, les suelen aparecer oportunidades privadas para desarrollar proyectos intelectuales, culturales o artísticos; es mucho más difícil cuando estos artistas se encuentran en proceso de formación. Aquí aparecen razones muy de fondo, que justifican la existencia de un subsidio público al desarrollo científico y cultural. Eso, naturalmente, será deficitario, y exigir a ese proceso autofinanciarse es absurdo.

Sin embargo, eso no significa que los recursos destinados al desarrollo de ciencia básica no deban ser manejados con criterios de eficiencia; los recursos no son infinitos. Esto debe hacerse a través de las estructuras de gobernanza académica y cultural, que solamente pueden establecerse en universidades cuya cultura institucional y densidad intelectual tenga las competencias para tomar decisiones que tengan sentido científico y cultural. Para hacer esto en forma efectiva, las estructuras de gobernanza de estas instituciones deben mezclar miradas de diferente tipo, de una manera constructiva. No basta el criterio de los gerentes, pero tampoco sobra. Esa mirada debe estar presente, pero siempre en tensión dialéctica con el punto de vista académico que, desde tiempos ancestrales, ha estado depositado en las y los profesores que hacen los votos y sacrificios de una carrera académica jerarquizada. Lo que sirve, entonces, es un proceso de deliberación y análisis colegiado, que permita que se escuchen diferentes voces y se representen diferentes puntos de vista. Es aquí donde aparece la justificación para instituciones de educación superior estatales depositarias de misiones públicas, pero con estructuras de gobernanza fortalecidas y reforzadas.

Entonces, al igual que ocurre con las demás empresas del Estado, debemos discutir y definir, por medios democráticos y públicos, cuál es la misión estratégica de las instituciones estatales de educación superior. Luego debemos discutir cuál es la estructura organizacional y de gobernanza de estas instituciones que permita equilibrar la necesaria autonomía con el rol de auditoría y vigilancia que el Estado debe ejercer para verificar que la misión encargada se está cumpliendo adecuadamente. La inyección de recursos

sustantivos a las universidades públicas, junto con una reforma de su gobernanza, que garantice que estas universidades persigan los objetivos estratégicos del Estado, es el tipo de pacto que hay que imaginar para abordar una nueva estrategia de desarrollo, en este caso desde la educación superior pública.

Talca, California, Alemania y Nueva York

Naturalmente, las universidades del Estado cumplirían una función esencial en una estrategia de desarrollo tan enfocada en el avance educativo, científico y tecnológico como la que hemos discutido en este libro. Hay innumerables razones por las cuales se presentan, en el ámbito de la educación, del desarrollo cultural y de la investigación científica, problemas de coordinación y de agencia, como los que hemos descrito anteriormente en este libro para explicar el rol de las empresas del Estado. La pregunta es si existe espacio para ir más allá de las “fallas de mercado”, intencionando un rol que sirva a una estrategia de desarrollo nacional.

Me parece que la respuesta es que sí. Algunas posibilidades son las siguientes:

Primero, hay tres defectos que tiene el sistema educativo chileno que, combinados, pueden generar una oportunidad y un rol para la educación superior del Estado.

El primer defecto es, por cierto, la desigualdad del sistema educativo chileno, que se refleja en las enormes inequidades en el a la educación superior. Es cierto que hay muchas historias de estudiantes que superan condiciones adversas de inicio, a través de esfuerzo y talento personal, y por eso es injusto cuando se habla de la educación sin reconocer que esto ocurre y que tiene un enorme mérito. Sin embargo, nunca debemos perder de vista que, en promedio, la posibilidad de desarrollar todo el potencial académico, cognitivo e intelectual, está determinado en una medida significativa por las condiciones socioeconómicas de las familias de las que provienen los estudiantes. Este defecto del sistema educativo suele formar parte de la discusión que cada cierto tiempo resurge sobre los mecanismos de a la universidad, en particular el

uso de pruebas estandarizadas como la PAA, PSU o la PTU actual. La tentación en la que solemos caer es tratar de arreglar un problema estructural del sistema educativo completo (que refleja, por lo demás, condiciones estructurales de desigualdad social) modificando las reglas de y la manufactura de una prueba estandarizada. Creo que cualquier persona que sepa algo de educación, particularmente de educación superior, tiene que reconocer, a lo menos, que hay un límite a lo que se puede arreglar con el diseño de las pruebas. Hay que hacer otra cosa, mucho más estructural.

El segundo defecto que tiene nuestro sistema educativo es que es completamente anticuado en su estructura curricular. Parte del supuesto, bastante discutible, de que las y los jóvenes de diecisiete o dieciocho años saben cuál es la carrera definitiva y profesión a la que quieren dedicarse por el resto de sus vidas y menos que sepan, a esa temprana edad, para cuales profesiones tienen dedos para el piano. Por cierto que, una vez más, existen esas excepciones, en las que estudiantes llegan a la universidad sabiendo exactamente lo que quieren estudiar y entendiendo el proceso completo que les viene por delante; el autor de este libro puede que haya sido, en su momento, uno de esos casos neuróticos e hipermotivados. Lo normal, lo sano, es quizás un poco diferente. Lo que uno debiera esperar es que la universidad sea una oportunidad para que las y los estudiantes se autodescubran, se entiendan, vayan logrando revelarse a sí mismos qué es lo que quieren hacer y qué caminos profesionales, intelectuales, técnicos o artísticos quieren seguir. Para eso, un sistema educativo que te obliga a definir a los diecisiete años si quieres ser médico, ingeniero o abogado, resulta ser una fuente gigantesca, no solo de ineficiencia (gente estudiando cosas que no debe o no quiere y luego dando bote por innumerables carreras, diplomados y maestrías para llegar a lo suyo), sino de mala pedagogía.

El tercer defecto de la educación chilena es que retrasa el camino a la adultez y ciudadanía de los y las jóvenes, por la vía de los mecanismos de financiamiento. Es cierto que existen mecanismos de gratuidad, becas y créditos; pero todos dependen del nivel de ingreso de tu familia, esto es, de condiciones económicas heredadas. Esto significa que, a pesar de que eres un adulto, no se te trata de ese modo: en lo que respecta al financiamiento de tu educación superior, sigues siendo un hijito o hijita de papá y mamá. Lo anterior, por cierto, tiene que ver

con los aranceles y quién los paga; pero también tiene que ver con la manutención, los estipendios, los materiales y los lugares para vivir. Todavía es cierto en Chile que los estudiantes universitarios dependen de las condiciones que les entregan sus padres para abordar sus caminos en la educación superior. Y, claro, como el Estado y la sociedad los tratan como menores de edad, sin agencia, sin responsabilidad y sin verdadera libertad... Bueno, muchos de ellos se comportan exactamente de esa manera. Si los tratamos como pendejos, no debiéramos sorprendernos con la abundancia de pendejadas.

Chile debiese tener un sistema de educación superior estatal integrado, que le ofrezca en forma automática y completamente gratuita, a cualquier joven de nuestro país, la posibilidad de estudiar un bachillerato o una carrera técnica inicial de dos años. Esto no debiera depender de una prueba de isión, sino de la residencia del estudiante; esto es, cuál es la región donde estudió la educación media. La gratuidad ofrecida debiera incluir la posibilidad de acceder a un sistema de residencias universitarias públicas y gratuitas, que les permita a los estudiantes independizarse de sus familias y entornos sociales, si es que así lo desean. Para esto la totalidad de las universidades del Estado debieran agrandar sus sistemas de bachillerato y, además, patrocinar regionalmente a un sistema de institutos politécnicos estatales. Más aun, la totalidad de las universidades del Estado debieran tener propedéuticos ¹ gratuitos, de universal para la totalidad de estudiantes que lo requieran en sus territorios, de modo que puedan reforzar su preparación para cualquier prueba de isión que deban enfrentar.

Debiera seguir disponible la posibilidad de entrar directamente a las carreras desde el colegio, dando una prueba; pero esta debiese combinarse con un ingreso diferido, a través de bachilleratos y politécnicos, donde cierto porcentaje de los estudiantes que destaquen en esos programas puedan acceder automáticamente a las carreras universitarias en forma interna, a través de una transferencia. El propedéutico de un año, más el proceso de dos años en bachillerato o politécnico, posibilitarían no solamente nivelar las desigualdades del sistema educativo y de la sociedad, sino también que los estudiantes descubran qué es lo que realmente quieren hacer. Algunos de ellos continuarán por el camino politécnico, algunos transitarán hacia carreras de diferente tipo, de diferente extensión y con mecanismos de financiamiento que pueden variar dependiendo

del valor social involucrado, pero ayudando a que encuentren su camino.

El tipo de sistema educativo estatal que estamos proponiendo acá, por si acaso, no es muy diferente de los mejores sistemas de educación superior estatales del mundo: Alemania, California y Nueva York, donde en un mismo sistema coexisten diferentes caminos y mecanismos de entrada diferidos. Esos sistemas combinan universidades llenas de premios Nobel con escuelas politécnicas o remediales. Nadie tiene garantizado el a los programas más difíciles o demandados, los que naturalmente tienen mecanismos de selección, pero sí a una instancia formativa de calidad, que permita la oportunidad de construir un camino académico e intelectual hacia las instituciones superiores, según logro académico. Simplemente no es sensato tener un sistema de isión universitaria y de carreras que hace que los estudiantes se jueguen el todo o nada a los dieciocho años. No es inventar el agua tibia, no es una fantasía... es hacer transitar nuestro sistema de educación superior hacia la modernidad. Un cambio estructural del sistema de educación superior como este, que lo vuelve más democrático, equitativo, eficiente, moderno y efectivo, podría ser una misión estratégica de las universidades del Estado y el coordinar este proceso podría ser una tarea que se le encargue, en particular, a la Universidad de Chile.

Pero, una advertencia: este tipo de cambios no les va a gustar a muchos actores del sistema actual, que se sienten cómodos, adaptados y exitosos con la forma en que está organizada la educación superior hoy en día. Su voz y sus puntos de vista deben ser escuchados, debemos ser receptivos a los peligros que puedan ver y a las objeciones que puedan levantar. Lo que no debiera existir es un poder de veto. Debiera ser el Estado el que exprese el mandato estratégico que defina la ciudadanía, a través de los mecanismos de deliberación democrática. Si de ahí sale algo, como esto, que incomoda a los profesores... Bueno, así son las pegas, a veces toca hacer cosas que uno no quiere... Para eso nos pagan.

Y tampoco tiene por qué ser tan traumático ni tan terrible. En los tiempos en que me tocó servir como director de la escuela de pregrado de la fen, hace ya algunos años, implementamos muchos cambios que iban en esta dirección: se estableció

un sistema de cuotas de equidad que llegó a disponer de alrededor de cien cupos; se fundó, con el liderazgo de mi colega y mentor Joe Ramos, la Escuela de Desarrollo de Talentos, un propedéutico de la fen para estudiantes de liceos comerciales que tiene, hasta ahora, un excelente récord de ingreso a universidades de primera línea, incluyendo la nuestra, de jóvenes de colegios desde los que antes no se llegaba; y también se reformó el currículo para aumentar el contenido de humanidades y de electivos, que permitieran a los estudiantes ampliar su mirada hacia la ciencia natural y la cultura, para tratar de romper esta lógica profesionalizante de la educación superior chilena. Algo se hizo y algo quedó, ha ido evolucionando en el tiempo; en algunas cosas se ha avanzado y progresado, en otras nos hemos estancado o hemos retrocedido... así son todos los fenómenos sociales: dialécticos, lentos, complicados. Y, por cierto, hay un límite a lo que se puede hacer en una facultad específica, con un espectro acotado de carreras. Mi punto es otro: se puede y no tiene por qué ser traumático. Los académicos no tienen por qué sentirse amenazados por algo así; al revés, debieran sentirlo como un llamado a movilizar lo que saben, lo que hacen y lo que son, para ayudar a transformar a Chile... desde la universidad estatal.

Por supuesto que ahora los voy a aburrir con otra cita de un discurso de Allende. Esta vez es del discurso del 2 de diciembre, en la Universidad de Guadalajara, en el marco de su visita de Estado a México. También es considerado uno de sus mejores discursos:

Que la obligación del que estudió aquí es no olvidar que esta es una universidad del Estado, que la pagan los contribuyentes. Que la inmensa mayoría de ellos son los trabajadores y que, por desgracia en esta universidad, y como en las universidades de mi patria, la presencia de hijos de campesinos y de obreros alcanza un bajo nivel todavía.

Hay una manera de hacerse cargo del desafío de Allende, que es, a la vez, justa, equitativa, moderna, meritocrática y eficiente. Pero requiere estar dispuestos a pensar fuera de la caja del paradigma neoliberal y de las nostalgias que a veces

capturan nuestro pensamiento en la izquierda. Requiere, también, imitar adaptando (nunca se puede hacer copy-paste) los mejores modelos que hay en el mundo. Hay una manera de hacer esto que no significa renunciar a la exigencia ni a la excelencia; que no significa renunciar a la investigación de punta (todo lo contrario); que no significa condonar a estudiantes zánganos que se pasan quince años sin cumplir sus obligaciones (no ocurre en los mejores sistemas de universidades públicas del mundo); que significa usar las universidades del Estado para sacarles todo el jugo a nuestros jóvenes, desafiarlos, exigirles, empujarlos a ser todo lo que pueden ser, sin ataduras a lo que fueron, ni al lugar de donde vienen; sin límites. O sea, liberarlos, emanciparlos de sus condiciones de origen, pero también de las anclas cognitivas y emocionales que ellos mismos se han construido. Esta liberación del espíritu, del talento de los y las estudiantes es, por cierto, por su propio bien, pero también por el de nuestro proyecto nacional y republicano. ¿Por qué no lo hacemos? Para mí, construir algo como esto sería construir socialismo. Quizás Allende hubiera pensado lo mismo.

Tech Square

La verdad es que yo no lo pasé bien cuando fui a hacer mi doctorado a mit. La culpa es mía. Fui víctima de esa arrogancia que uno tiene cuando es joven y se cree capaz de todo. El error que cometí no es un error... es una alegría y lo cometería de nuevo... pero fue una gran dificultad que hizo muy difícil el doctorado... o sea, fue un error... pero no... no sé, en fin... es la vida.

Lo que pasó es que nos fuimos, junto a mi compañera Patricia, a hacer nuestros doctorados, yo en MIT, ella en la Universidad de Boston, que queda cruzando el río. Hasta ahí todo bien. Idílico incluso. El problema es que, cuando yo inicié el programa, teníamos una guagua de un mes y este cabro, que hoy ya es grande, nos acompañó en todo el proceso, en el que no solamente estábamos tratando de sacar doctorados en dos de las mejores universidades del mundo, sino que estábamos, al mismo tiempo, aprendiendo a ser papá y mamá. Al principio se sostuvo la situación, incluso nos fue bastante bien en los cursos y pudimos meternos en la lógica de las tesis y la investigación. El problema es que, al pasar del tiempo, la dinámica se volvió financieramente insostenible. Para darles una idea: la totalidad de la beca que recibía mi señora la gastábamos en jardín y cuidado infantil (que era esencial para que pudiéramos estudiar). Por cierto, yo tenía otra beca, del propio mit, que apenas cubría el arriendo. Así que todo lo demás se financiaba trabajando como ayudantes o con deuda... mucha deuda. Para que se hagan una idea de cuánta: cuando asumí como presidente del directorio de Codelco, de hecho, recién había terminado de pagar esa deuda.

Y claro, cuando uno está ahí, con la presión de la tesis, que es tremenda, y un maldito taxímetro que te va marcando inexorablemente los días y que te dice que te apures, porque esto no es sostenible, que cada día tiene un costo y que en algún momento se te va a acabar la bicicleta... no es tan agradable; rápidamente uno sacrifica cualquier vida universitaria que no sea esencial para el proceso y se

tira de cabeza al trabajo. La angustia es fuerte en momentos en que la investigación no avanza, se estanca o retrocede; logra que uno se cuestione lo que está haciendo y se asuste por quedar, al final, sin pan ni pedazo. En fin, el caso es que se hizo, se terminó, se aprendió, todo bien... pero no puedo decir que no fue duro.

Así que, confieso, durante harto tiempo quedé con un sabor amargo respecto de Boston, la ciudad donde vivíamos, o más específicamente Cambridge, que es técnicamente el nombre de la ciudad a ese lado del río donde está mit y donde vivíamos. Era un lugar que traía recuerdos duros, en que se habían vivido momentos difíciles y angustiantes, como los que vive cualquier familia joven que no logra todavía armar un modelo sostenible para su proyecto de vida.

A esto hay que sumar que el barrio en torno a mit no era realmente muy glamoroso. La verdad es que justo atrás de los edificios de la universidad, que dan al río y que suelen salir en las fotos y películas, había una línea de tren y un viejo barrio industrial gringo, de esos en que la vida es dura y el invierno es frío: bodegas ocupadas y abandonadas, fábricas, zonas residenciales menos que glamorosas, e incluso algunas cuadras que no eran del todo recomendables en las noches y donde, digámoslo de este modo, algunos de la comunidad académica satisfacían algunas de sus necesidades más oscuras y sus apetitos menos confesables. Así es la naturaleza humana: a un lado de la línea del tren una colección de talento, propósito y genialidad de clase mundial; al otro lado, el resto de la naturaleza humana, que reside en cada uno de nosotros... en un lugar escondido, pero accesible.

El punto es que eso hacía que la ciudad fuese bastante hostil. Particularmente cuando esta se vaciaba de estudiantes en invierno y se convertía en un lugar frío, duro, solo, oscuro; mi recuerdo es de mucha soledad. Moviéndome entre la biblioteca, la oficina de investigación y la casa, en un triángulo que se repetía día tras día. Arriba, acompañándome mientras caminaba esas calles congeladas y bordadas de nieve sucia arrumada, como una espada de Damocles, el maldito taxímetro financiero y la incertidumbre de si sería realmente capaz de terminar la

tesis.

Como sea, se completó el proceso, se entregó la tesis, nos graduamos los dos y no puedo decir que no haya aprendido un montón, ni que la experiencia de esa agonía académica y económica no me haya formado como profesional e intelectual: claro que lo hizo. Lo que sí, después, ya graduado, evitaba ir a la ciudad, si podía, en mis viajes posteriores.

Pasaron unos buenos quince años sin que yo volviera a mit. Volví con mis hijos, ya grandes; incluyendo el que había sido criado como guagua en ese lugar.

Pero cuando volví, el lugar estaba tremendamente cambiado. De hecho, había sufrido una enorme transformación.

Es normal que una universidad del calibre y recursos de mit esté constantemente expandiéndose y construyendo nuevos edificios e instalaciones. Es común que este tipo de instituciones reciba cuantiosas donaciones de exalumnos, empresas y fondos gubernamentales, asociados a ciertos proyectos de investigación, que le permiten apalancar la construcción de infraestructura. Sin embargo, el cambio urbanístico del barrio en torno a mit había sido de otra escala: una buena parte de ese barrio duro, de bodegas y fábricas, una buena parte de ese paisaje tipo película de Rocky, había desaparecido completamente y había sido remplazado por edificios corporativos de institutos de investigación tecnológica avanzadísima, en temas como alzhéimer, ciencias cognitivas, big data o calentamiento global. Y además, en ese mismo barrio, se encontraban instaladas todo tipo de empresas de alto contenido tecnológico. Por ejemplo, hoy en día, a pocos metros de la salas de clase y laboratorios de mit, hay sedes de investigación de los laboratorios Pfizer y Moderna, que han sido parte de la carrera internacional por desarrollar vacunas contra el Covid. Esos edificios, de compañías que hacen investigación de punta, a veces son nuevos o refacciones de las viejas bodegas del antiguo barrio industrial que había allí. El cambio fue muy fuerte. En mis tiempos, había un embrión de esto en un lugar llamado Tech

Square (la Plaza de la Tecnología), en torno al cual existían edificios ocupados por este tipo de corporaciones; pero eran unas pocas cuadras. Evidentemente eran empresas que tenían alguna asociación con mit, sus profesores, investigadores y alumnos. Ahora es el barrio entero y la variedad de instituciones, empresas instaladas y la cantidad de temas que cubren es enorme. Es un barrio donde se ha estructurado, literalmente y físicamente, un ecosistema de innovación.

De hecho, cuando uno miraba los mapas del campus, esos que usualmente se encuentran en diferentes partes de la universidad para que uno se oriente entre los diferentes departamentos de investigación y salas de clase, incluían esas cuadras y cuadras de edificios como “parte del campus” (con un color distinto), a pesar de que en realidad, técnicamente, no lo eran. Además el barrio es, ahora, muchísimo más agradable. Como dicen los gringos: se había “gentrificado”, llenándose de servicios, restoranes y locales que servían las necesidades de esa comunidad de personas.

En el fondo, se había desarrollado un ecosistema de innovación y emprendimiento en torno a mit, que tenía una expresión urbana y territorial. Ahora el entorno de mit no parece un paisaje sacado de una película de Rocky, sino de Big Bang Theory. Es cierto que pasaron quince años, pero me impresionó la escala, intensidad y rapidez del cambio.

La verdad es que todas las mejores universidades de ingeniería del mundo tienen, de algún modo u otro, su Tech Square. A veces es un barrio, a veces es un parque, a veces está más adentro del campus o más afuera o en un campus separado; esto cambia de lugar en lugar, dependiendo de la configuración urbanística y territorial donde se ubican originalmente las universidades. A veces, estos “campus” universitarios y tecnológicos están especializados; por ejemplo, es muy frecuente que existan barrios de este tipo, dedicados específicamente a las ciencias biomédicas, a las tecnologías de computación y datos, o a las tecnologías militares. A veces hay razones estratégicas y de seguridad para estas separaciones y, por lo tanto, estos espacios no siempre están

abiertos para todo el mundo, como ocurre con los campus universitarios convencionales.

Como sea, lo que siempre hay es un lugar físico, en torno a las universidades, donde se crea un espacio intermedio entre el mundo académico y el de la empresa; donde investigadores trabajan medio tiempo en desarrollos tecnológicos empresariales y la otra mitad de su jornada investigan en la universidad o combinan con clases. Usualmente hay sistemas para que los estudiantes puedan hacer sus prácticas profesionales o, incluso, como ocurre aún en Alemania, para que trabajen en las empresas (en esa ancestral categoría de “aprendiz” que siguen cultivando los alemanes) mientras completan los cursos de los programas académicos y carreras que siguen. En el caso de mit, esta categoría de “aprendiz” se da de facto, debido a que, siendo una universidad en que predominan los estudiantes de posgrados, un enorme porcentaje de ellos termina como ayudante de investigación en proyectos dentro de la universidad o en este espacio de innovación que hay a su alrededor.

Esos entornos son tremendamente rentables para las universidades desde un punto de vista intelectual, ya que les permiten canalizar desafíos, preguntas y recursos hacia sus investigaciones; al final, les permiten hacer mejor ciencia: más relevante, de más impacto, de mayor proyección. Por otro lado, permite a los emprendedores y las empresas nutrirse de ideas y talento. Y desde el punto de vista social y público, estos espacios físicos y urbanos permiten constituir ecosistemas de innovación, con todos los elementos que involucran: académicos, económicos y culturales.

Es cierto que durante la pandemia hemos aprendido que las tecnologías de conferencias virtuales funcionan bien, pero hay un límite a la vida común virtual. Como también nos ha enseñado la pandemia, somos seres físicos, carnales, análogos, que al final del día necesitamos desesperadamente nuestra presencia mutua, la cercanía de nuestras neurosis y ansiedades, así como de nuestras calmas y dulzuras, el calor de esa habitualidad mundana que solo pueden generar los espacios compartidos y físicos.

Desde mi punto de vista, debiera ser una misión estratégica, encargada por el Estado a sus universidades y futuros centros politécnicos, la construcción de parques y/o barrios científicos, tecnológicos y empresariales en torno o cercanos a sus instalaciones académicas. Las empresas que se instalen en esos espacios, por un periodo determinado, debieran recibir algún incentivo, que podría incluir costos de arriendo o instalación rebajados, o incluso beneficios tributarios temporales. A cambio, debieran asumir algunos compromisos en términos de elevados esfuerzos de gasto en ciencia, investigación y desarrollo; interacción y tiempos compartidos de sus investigadores con los académicos e investigadores de las universidades y, además, la generación de oportunidades para los estudiantes, a través de sistemas de ayudantías en investigación, prácticas profesionales, pasantías o esquemas alemanes de “aprendiz”. Un objetivo estratégico, perfectamente abordable, es que toda universidad del Estado tenga a lo menos un campus tecnológico y un instituto politécnico asociado. Y es perfectamente posible que esta política se haga extensiva a universidades privadas de espíritu público; esto es, que no sean políticamente sectarias en la composición de sus planteles académicos, y que tengan una demostrada vocación y resultados en investigación científica del más alto nivel.

En el caso particular de la Universidad de Chile existe una enorme oportunidad en el proyecto académico de Laguna Carén, donde ya se han instalado institutos de investigación relacionados con la Corfo. Es perfectamente concebible que, en un campus tecnológico como ese, se instale un instituto politécnico patrocinado por la Universidad de Chile, donde se implemente un paradigma educativo similar al que tienen este tipo de instituciones en Alemania; una renacida Codelco Tech; una reformada Enap-E³ y sedes de investigación de las tres empresas militares del Estado: Enaer, Famae y Asmar. Todo esto a una distancia muy corta del aeropuerto, lo que facilitaría el movimiento de investigadores y gestores empresariales desde y hacia regiones. Un campus tecnológico como ese, complementario a lo que la universidad podría hacer para crear barrios tecnológicos especializados en torno a Beauchef (la Escuela de Ingeniería) y Medicina, podría ser un polo muy atractivo para iniciativas empresariales innovadoras y de alto contenido tecnológico. Existen posibilidades similares para muchas universidades estatales a lo largo del país. Algo similar se podría hacer con universidades privadas de espíritu público, por ejemplo, ayudando a

impulsar y fortalecer el proyecto de parque científico y tecnológico (Pacyt) en torno a la Universidad de Concepción ², o impulsar algo similar en torno al Campus San Joaquín de la Universidad Católica, la Santa María, la Austral y varias otras.

En Chile este tipo de cosas suena a una intervención radical de parte del Estado. Los que siguen atrapados en esta forma de ver las cosas nos acusarán, a quienes proponemos esta medida, de “picking de winners”, de política industrial, de intervencionismo. La realidad es que este tipo de mecanismos, espacios, subsidios y contratos público-privados existen hace décadas en Estados Unidos e Israel, Corea del Sur y Singapur. Ocurre en torno a Berkeley (posiblemente la mejor universidad estatal del mundo) y también Stanford (la universidad privada que está en el corazón de Silicon Valley). Si tiene alguna duda al respecto, solamente pregúntese, averigüe e investigue lo siguiente: ¿qué montos de financiamiento estratégico estatal reciben y han recibido (por décadas) las universidades más destacadas de estos países? ¿Cuánto de la infraestructura de esos campus o barrios tecnológicos ha salido de ese financiamiento? ¿Cuántas de las más grandes innovaciones tecnológicas, que están cambiando completamente el mundo, han salido de esos ecosistemas de innovación, de esos parques y barrios tecnológicos, sostenidos con esa mezcla de academia de élite, inversión privada y empuje estratégico público?

Y pregúntese también: ¿qué tipo de cultura generan estas transformaciones urbanas? ¿Qué formas de vivir sostienen estos procesos de transformación de territorios, barrios y espacios? ¿Qué demanda generan estas comunidades técnico-empresariales o académico-tecnológicas por arte, diseño, gastronomía, cómics, música, teatro, cine, series, etcétera? Lo que muestran los casos de ello en el mundo es que es mucha y exponencial. La creatividad humana no vive en cubículos profesionales, más bien se tiende a polinizar entre diferentes disciplinas, ciencias y artes. Las mejores ideas científicas a veces cristalizan en un concierto al aire libre, en que los acordes inspiran una solución o una pregunta y también grandes conceptos artísticos suelen salir de la inspiración heroica que genera la ciencia cuando nos sorprende y asombra. Percibimos que contiene en sus mecanismos expresiones del alma humana y de nuestros sueños. Si nos pusiéramos como meta estratégica la instalación de campus científicos,

tecnológicos y empresariales en torno a todas estas universidades, después de un tiempo lo que tendríamos allí no serían puras empresas y laboratorios; lo que tendríamos sería barrios con complejidad y carácter, que enriquecerían nuestra vida cultural y nuestra democracia.

Más aun, un crecimiento en la escala de nuestro sistema universitario y profesional como el que aquí se propone, podría permitirnos absorber buena parte del talento científico, intelectual y estudiantil de la región latinoamericana. Este tipo de diplomacia universitaria es practicada por las principales potencias mundiales desde hace siglos. Tiene la gracia de que genera una adhesión, un apego y cariño de élites extranjeras, prácticamente sin costo, ya que al venir a educarse a nuestras universidades o a pasar periodos como investigadores en nuestros campus o barrios científicos empresariales, generan un vínculo emotivo y un apego con nuestro país.

Quizá también es necesario anticiparse a la crítica ignorante que se podría hacer a este tipo de esquemas, acusándolos de ser elitistas y generar oportunidades solamente para personas educadas y de élite. No es así. Esos campus tecnológicos y empresariales generan trabajo, no solamente en su construcción, sino en su mantención y en la provisión de insumos y servicios para todos los que trabajan en ellos y habitan en su entorno. Lo que un esquema como este podría permitir es aumentar enormemente la cantidad de personas, de todos los niveles de calificación, que trabajan en el entorno y en el sector universitario. Si nos atreviéramos a reconocer que un campus universitario y sus actividades no deben ser solamente para estudiantes y académicos, sino también para sus funcionarios y las personas que habitan en su entorno (como intentamos hacer con la iniciativa Barrio Azul, cuando me tocó servir en la dirección de la escuela de pregrado de la fen), podremos generar condiciones para trabajos que sostienen un estilo de vida mejor para muchos trabajadores: más expuestos al arte, a la ciencia y al conocimiento.

Las universidades del Estado y las grandes universidades privadas de espíritu público podrían convertirse en un poderoso mecanismo de transformación de

nuestro modelo de desarrollo... y de nuestra sociedad. Pero para eso tenemos que estar dispuestos a aquello de lo que hemos hablado en toda esta sección: al gesto de intencionar estratégicamente a las universidades públicas.

Tres revoluciones

Condiciones faltantes

La realidad es que nada de lo que hemos propuesto en las secciones anteriores es tan novedoso.

Tal como hemos discutido, hablamos de copiar y adaptar cosas que se han hecho en otros países, algunos de los más avanzados y exitosos, que con frecuencia decimos irar. Como ocurre en el caso de la carga tributaria portuguesa, el sistema de pensiones canadiense, las estrategias de desarrollo productivo australianas, los sistemas universitarios californianos, los politécnicos alemanes o el barrio Tech Square en torno a mit, hay en el mundo modelos a imitar. Hay opciones que han sido ensayadas en diferentes países, y múltiples formas en las que podemos dar impulso a una nueva era de transformación productiva en Chile. Nadie está diciendo que sea fácil llegar a la mezcla particular de políticas públicas que nos conviene, ni a la implementación específica que pueda ser más apropiada para nuestro país. Hay, por supuesto, mucho que pensar, discutir y deliberar. Lo que sí estamos diciendo es que ninguna de las cosas que se han propuesto en este libro son ciencia ficción o fantasías. Son, eso sí, una forma diferente de abordar nuestra estrategia de desarrollo, diferente a lo que estamos acostumbrados.

Pero como diría el Chavo del Ocho, así como “qué bruto que nuevo esto que se propone”... no, no hay nada nuevo.

Eso es una buena noticia, en todo caso. Nunca hay que olvidar que cuando se implementan políticas públicas y se apuesta a transformaciones económicas relevantes, lo que está en juego es la vida cotidiana de las personas y lo que está más en riesgo si las cosas salen mal es el bienestar y la seguridad de los sectores más vulnerables, que por definición están más expuestos a los riesgos de los

cambios y tienen menos herramientas para enfrentar estos procesos. Así que en buena hora que la mayor parte de los cambios que tenemos que implementar sean imitaciones, correcciones y adaptaciones de cosas que han sido ensayadas e implementadas en otros países, más adelantados que nosotros en el proceso de desarrollo.

Ahora, si no hay nada realmente tan nuevo, uno se ve forzado a preguntarse por qué esto no ocurre. ¿Por qué no lo hacemos? ¿Por qué seguimos atrapados en una estrategia o, si se quiere, un “modelo” que claramente rinde cada vez menos?

La respuesta está en la economía política de nuestro país y se resume en que hay dos espacios que se encuentran atrapados en dinámicas que impiden abordar este proceso: la política (de izquierda y derecha) y el Estado.

Faltan condiciones políticas para intentar una transformación de nuestro modelo de desarrollo. En Chile el empresariado y la derecha, hasta el día de hoy, se obsesionan con fórmulas de desarrollo heredadas de la época de la revolución neoliberal y los Chicago boys; esto es, rebajas tributarias a las empresas, desregulación laboral y freno a las regulaciones ambientales (esencialmente el contenido del programa de Gobierno y de las promesas hechas al empresariado por el presidente Sebastián Piñera). Sin embargo, hay que reconocer también que la izquierda y el sindicalismo se han estancado en una mirada anticuada de los mercados laborales y de la tecnología, más propia de la época del capitalismo industrial, que no da cuenta de las consecuencias de la revolución tecnológica actual. Ambos sectores parecen presos de una extraña nostalgia, en que esperan el retorno de condiciones económicas y políticas que recuerdan y en las que se sienten cómodos para operar, pero que, francamente, no tienen por dónde reaparecer dadas las tendencias tecnológicas, culturales, políticas y económicas contemporáneas.

Esa derecha nostálgica del neoliberalismo añora una disciplina y mansedumbre

social, que en su momento se consiguió, si somos francos, debido, por un lado, a la inminente necesidad económica de enormes proporciones de la población, que vivían en la más terrible pobreza y desposesión, y por otro, gracias a ese “miedo inconcebible a la pobreza” (del que habla Osvaldo Rodríguez en “Valparaíso”) en que siempre vivió buena parte de lo que se hacía llamar clase media chilena. Y además, todos lo sabemos, mucha de esa docilidad tuvo que ver con el miedo generado por la dictadura y su legado de asesinato y tortura, o bien, en tiempos posteriores, con el miedo atávico (quizás muy razonable y entendible) a la regresión autoritaria.

Ese mundo desapareció, por suerte. Lo enterró nuestro desarrollo económico, cultural y político. No va a volver.

Y esa izquierda nostálgica, lamentablemente, sigue actuando como si nuestra economía realmente se pudiera aislar del mundo capitalista financiero en que vivimos insertos. Quiere convencerse de que es realista pensar en un país que se aísla de las tendencias, oportunidades, peligros y amenazas del capitalismo contemporáneo.

No es posible. Tenemos que aceptar que la construcción de un país y una sociedad más justas en Chile la tenemos que hacer insertos en ese capitalismo global. Pero hay una nostalgia de cierta izquierda, quizás reminiscente de la guerra fría, que no lo quiere aceptar.

Quiere creer, por ejemplo, que Chile no tiene necesidad de capitales internacionales y, por ende, de los mercados en que estos se transan; lo que significa inevitablemente lidiar con los intereses, prejuicios, sesgos y apetitos de esos mercados. No se dan por enterados, por ejemplo, de algo que se volvió muy visible durante la pandemia: la escala del esfuerzo global en investigación científica que se desplegó para desarrollar la vacuna. Una escala que Chile jamás podría imitar en forma autónoma, aunque tuviésemos un compromiso (y niveles de gasto) con la investigación biomédica muy superior al que tenemos hoy.

Estamos vacunando a buena parte de nuestra población antes de que se cumpla un año del brote en Wuhan, porque en el mundo actual (de capitalismo financiero farmacéutico y también subsidios públicos a la ciencia e investigación) se pudo desplegar una escala de investigación colosal. Y estamos, además, sustantivamente adelantados en nuestro proceso de vacunación, en comparación con países similares, porque gracias a políticas de responsabilidad fiscal, practicadas por décadas, tenemos un Estado extremadamente solvente, que pudo comprar las vacunas mucho antes que otros países de nuestro nivel de desarrollo o incluso más avanzados.

Esa izquierda parece querer creer, también, que los mercados laborales en Chile pueden tener cualquier regulación, por exigente que sea, independiente de las posibilidades que tengan las empresas de sustituir trabajadores por tecnología, sustituir trabajadores locales por extranjeros, trasladando inversiones o incluso (como sabemos hoy, después de la pandemia) simplemente trasladando empleo hacia fuera, usando plataformas de trabajo remotas. Desde hace bastante tiempo que trabajadores de Codelco operan maquinarias de El Teniente desde Rancagua, con terminales remotos y “joysticks”. ¿Quién dijo que no se pueden operar desde Ecuador u Honduras? Hay quienes parecen convencidos de que estos fenómenos no limitan ni condicionan nuestra política laboral. Yo creo que los subestiman. Tenemos que aceptar que la construcción de relaciones laborales más justas y de empleos decentes en Chile la tenemos que hacer insertos en ese capitalismo global, haciéndonos cargo de estas tendencias tecnológicas y no actuando como si no existieran.

Esto no significa renunciar a los objetivos, sueños y aspiraciones de una sociedad justa e igualitaria. Significa adecuar el camino para construir ese país, mediante una visión realista y sensata de la realidad global en la que estamos insertos. La solución tampoco es creer que uno puede mantener “barata” para siempre la mano de obra chilena, como parece ser la obsesión de ciertos sectores empresariales. La solución es aumentar radicalmente las competencias y productividad de las y los trabajadores de Chile, para hacer sostenibles los salarios y las remuneraciones que merecen. Para esto se necesita aportar al conocimiento, a la formación técnica, a las universidades y a los ecosistemas de innovación, emprendimiento, ciencia y tecnología que hemos discutido.

Para formular una política de desarrollo, necesitamos una derecha y un empresariado que superan su nostalgia neoliberal y la reminiscencia autoritaria implícita que allí subyace. Pero además necesitamos una izquierda que supere la nostalgia de la Guerra Fría y del capitalismo industrial del siglo xx. Nada de eso va a volver. Además, necesitamos que esas fuerzas políticas estén disponibles para construir pactos de desarrollo y equidad.

Tenemos un problema de condiciones políticas. Y además, tenemos un problema de condiciones institucionales. Como hemos discutido, hay instituciones claves del Estado (Corfo, universidades y empresas del Estado) que siguen presas de la versión más extrema del enfoque subsidiario, lo que impide que se proyecten estratégicamente.

Pero hay otro problema.

En cualquier escenario de pactos público-privados de desarrollo, los actores centrales serán las instituciones del Estado y las empresas privadas. Para que esos pactos sean efectivos y legítimos, además, tienen que involucrar a los trabajadores, a través de sus sindicatos, pero también a las organizaciones de la sociedad civil, que representan el entorno social y territorial de las empresas. Es decir, estos pactos son de una naturaleza profundamente política. No son meros acuerdos productivos y empresariales. No son operaciones “técnicas”, no son negociaciones colectivas, sino que involucran todas las rugosidades humanas que se expresan en la política. Y, por ende, tienen como prerrequisito central un mínimo de credibilidad y confianza.

Y esto es un problema. Porque los dos actores centrales de esos pactos (las instituciones del Estado y las empresas privadas) sufren hoy una crisis de credibilidad y legitimidad gigantesca. En ambos casos, la causa ha sido una secuencia casi infinita de escándalos de corrupción, abuso, cohecho, colusión,

clientelismo y malas prácticas en general, que hemos presenciado durante los últimos años. Para añadir al problema, en tiempos recientes esto se ha extendido también, aunque quizás con menos intensidad, al mundo sindical y a las organizaciones de la sociedad civil. Más aun, se ha instalado en la población la idea de que aquellos casos que se han descubierto, luego de la escandalera histérica de redes sociales y el show de los fiscales en los matinales, han terminado olvidados, acomodados y arreglados para que las autoridades responsables, públicas y privadas, no asuman consecuencias legales significativas. Y, francamente, si uno mira casos emblemáticos como el caso Penta y sus peculiares sanciones de clases de ética, o bien las casi nulas consecuencias legales de las infracciones de políticos a las leyes de financiamiento electoral, no puede evitar sentir que es razonable que la ciudadanía lo vea así. Es evidente y de sentido común que una parte significativa de la rabia acumulada, que se expresó en el estallido social de octubre del 2019, tuvo que ver con tales fenómenos.

Esto significa algo muy grave para lo que se propone en este libro: las instituciones que tienen que construir los famosos pactos, simplemente no confían, no se creen entre ellas y, además, enfrentan a una ciudadanía que las mira con suspicacia, recelo y sospecha, cuando no derechamente con irritada indignación.

Por ende, un prerrequisito para este cambio de modelo es una revolución ética y cívica. En realidad, una triple revolución: pública, privada y constitucional.

Una revolución ética de lo privado

Rituales éticos

Existen muchas personas dentro de la clase empresarial chilena que reconocen la necesidad de cambios sustantivos en términos de las prácticas acostumbradas en el sector. En mi experiencia, esta convicción tiene algo que ver con la edad y con el surgimiento de una nueva generación empresarial que solo tiene en sus recuerdos de niño a la dictadura y la revolución neoliberal. Como en toda comunidad humana, el tiempo cambia la cultura y las generaciones evolucionan en términos éticos. Sería injusto, sin embargo, decir que es solamente un tema de edad; en todo orden de cosas, incluyendo las empresariales, hay viejos-jóvenes, chascones y progresistas, así como también cuasiadolescentes que se comportan como comisarios de las viejas doctrinas. De todo hay en la viña del Señor.

Existe, por lo tanto, una discusión que lleva bastantes años, sobre las prácticas empresariales, sistemas de cumplimiento de normas y estándares éticos que deben autoimponerse las empresas. Esta discusión ha sido particularmente importante en el marco de los directorios de empresas donde se cuestiona, cada vez más, la vieja práctica de personajes del mundo privado que consiguen directorios de a docena y media, pero que prácticamente no ponen atención a los asuntos de las empresas que tienen a cargo, excepto para asegurarse de cobrar los millones por cada nombramiento. Eso está de salida y los niveles de trabajo asociados a los directores están aumentando significativamente, en particular dentro del ámbito de auditoría interna, lo que usualmente está radicado en el Comité de Directores o Comité de Auditoría, Compensaciones y Ética, como lo llamamos en Codelco.

Ya no es presentable esa tradicional defensa de directores en que (luego de que se detectan y denuncian malas prácticas al interior de empresas a su cargo) levantan las manos y, con gesto de inocencia, alegan no tener idea de lo que pasaba y haber sido engañados por ejecutivos picarones. Lo que se espera, hoy,

es que los directorios trabajen activamente para establecer sistemas de control y cumplimiento, que minimicen estas malas prácticas y obliguen a que los empleados que incurran en algo indebido lo hagan en expresa desobediencia de las políticas empresariales, o recurriendo a sofisticados y difíciles engaños para camuflar sus acciones y evadir los sistemas de control. Debe ser demostrable, por los directorios, que hicieron todo lo que estaba en su poder para reducir el espacio a las malas prácticas empresariales. Para ello tienen que hacer harta pega y por lo tanto ya no es posible el modelo de “director principesco”, que nos bendice con su presencia pero nos maldice con su flojera.

Pero los desafíos que enfrentan las grandes empresas van mucho más allá de sus directorios. Existe, hoy en día, una falencia dentro de la cultura corporativa, de muchas de estas organizaciones, en que aún se cree que los problemas de cumplimiento, responsabilidad y ética son, básicamente, problemas comunicacionales, que deben ser resueltos como parte de una política de relaciones corporativas. En esta mirada, el problema con el consumidor, con la comunidad, con el medioambiente, no es una oportunidad para mejorar por la vía de cuestionar el modelo productivo propio (o la propuesta de valor y la estrategia corporativa), sino simplemente algo que debe ser resuelto con intervenciones públicas, lobby y publicidad. Esta forma de mirar los problemas tiene una larga tradición en el mundo empresarial chileno. Lo usual es que esas dificultades las enfrentan los gerentes de relaciones corporativas, a los que se les paga por blindar de responsabilidades públicas a los dueños y directores. En su versión más extrema, practicada con gran frecuencia, ni siquiera se tiene una gerencia de relaciones corporativas, sino que esta función se externaliza hacia empresas especializadas, que son muy conocidas. Uno de los resultados más complejos que tuvo esta política de externalización de las relaciones corporativas es que muchas empresas, incluso entre las más grandes de Chile, nunca desarrollaron un conocimiento corporativo, o un know-how, como se dice en ese ámbito, que les permitiera manejarse en el complejo mundo político, cultural y social actual. No es de extrañar que tantas de estas empresas hayan dado pasos en falso o aparezcan perplejas e inmovilizadas por los eventos sociales, políticos e históricos que las rodean.

Sería ingenuo e injusto afirmar que estas políticas no les han servido, en el

pasado, a muchas de estas empresas para navegar sus problemas de responsabilidad pública; para superar escándalos y chutear diversas pelotas para el córner. Les ha servido. Por eso es una práctica que está tan enraizada en la cultura corporativa chilena, porque sirvió en su minuto. Es más, quizás todavía haya empresas y escándalos que puedan ser enfrentados así, pero este enfoque es cada vez más insuficiente, incierto, incompleto e inefectivo.

La mejor solución para problemas públicos, éticos y de cumplimiento para las empresas no es una política comunicacional o de lobby; es una reformulación de su propuesta de valor, que se hagan cargo de lo que la sociedad espera de ellas en términos de comportamientos hacia las comunidades, territorios, trabajadores y clientes. El gran problema es, por cierto, que hacer esto en forma compatible con obligaciones fiduciarias y compromisos de rentabilidad hacia los accionistas, es un enorme desafío y un acto de balance de gran dificultad, que requiere destreza gerencial corporativa y habilidad política pública, dos competencias que no siempre van juntas. Una vez que una empresa está de veras haciendo aquello, genuinamente haciéndose cargo, la política comunicacional y la reputación entre los actores públicos sale naturalmente, si no automáticamente.

Ahora, ¿cómo se construye ese cambio genuino de una cultura corporativa? Uno de los mejores ejemplos proviene, justamente, de la minería.

El 19 de junio de 1945, en la mina de El Teniente (que en esa época era propiedad de la empresa norteamericana Braden Copper Company), ocurrió la infame Tragedia del Humo. Debido a un incendio que se produjo en uno de los s, el flujo de aire que se forma en los túneles sirvió como una gigantesca aspiradora que saturó de monóxido de carbono la mina, haciendo irrespirable su atmósfera interior. El resultado fue uno de los más grandes accidentes de la minería a nivel mundial. Murieron, asfixiados, trescientos treinta y cinco mineros y un número indeterminado sufrió consecuencias de salud muy graves. Si usted se da el tiempo, puede visitar el sector del Cementerio N.º 2 de Rancagua, donde están enterrados los mineros y donde hay un sobrio memorial que recuerda sus nombres. No sé si aún ocurre (porque, sabemos, el tiempo no

pasa en vano), pero los viejos de El Teniente cuentan que hasta hace poco se observaba con frecuencia a viudas, huérfanos y familiares (muy entrados en años, por cierto) visitando las tumbas. Mi sugerencia es que toda autoridad pública o privada del mundo de la minería debe darse el tiempo de visitar ese lugar, ojalá sin prensa ni show y aprovechar de meditar un rato sobre las personas de las que es responsable.

La Tragedia del Humo golpeó Chile en un momento anticlimático, puesto que las noticias estaban dominadas por el fin de la Segunda Guerra Mundial en Europa. Apenas un mes antes, Alemania había capitulado, los marines norteamericanos ya combatían en Okinawa y su fuerza aérea bombardeaba sin misericordia las ciudades japonesas. Era evidente que la rendición de Japón era cosa de tiempo y los norteamericanos ya discutían las horribles opciones nucleares de las que disponían para terminar rápido el conflicto. Dada la escala de la matanza a nivel global, uno quizás habría pensado que trescientos treinta y cinco muertos en Chile ni siquiera serían percibidos, pero no fue así. El tema alcanzó gran connotación internacional y remeció la industria minera global.

El recuerdo de la Tragedia del Humo persiste hasta hoy en Rancagua y en la División El Teniente. Se le recuerda en el muy recomendable Museo del Cobre, que todavía opera en la ciudad patrimonial de Sewell y se encarna en la Población Las Viudas, que fue la urbanización hecha con las donaciones y fondos que se juntaron para ayudar a las familias de los mineros. Esa población todavía está ahí y todavía viven en ella familiares y descendientes de las víctimas.

La Tragedia del Humo tuvo un gigantesco impacto sobre la cultura corporativa de la minería chilena. De hecho, en los años siguientes, comenzaron esfuerzos muy significativos por establecer departamentos y prácticas de seguridad en la Braden, pero también a lo largo de las grandes faenas mineras del país.

Hoy en día, la gran minería chilena tiene un alto estándar de seguridad, que se

refrenda y verifica cuando uno compara sus indicadores con los de otras plazas mineras, especialmente las ubicadas en países emergentes, pero también en países desarrollados. Eso es algo en que Chile da cátedra. Por eso mi plan de incluirlo entre los temas a certificar en el esquema de “cobre verde”, pues le generaba una ventaja a Chile que nos permitía equilibrar nuestro atraso ambiental. En las fases iniciales de desarrollo de este mercado global ético de cobre (cuando a buena parte de la producción chilena le costaría ganar las certificaciones y premios de mercado ambientales), podríamos habernos certificado en cumplimiento de estándares y desempeño de seguridad. De haber despegado el mercado de cobre certificado, hubiéramos capitalizado (y monetizado) nuestro historial en seguridad minera, compensando nuestro atraso ambiental y manteniéndonos competitivos hasta lograr implementar las inversiones que nos llevaran a las mejores prácticas de sustentabilidad.

Pero aunque los indicadores sean buenos comparativamente, no significa que no ocurran tragedias. Cada cierto tiempo nos golpea algún incidente, que muchas veces se lleva la vida de algún trabajador chileno o lo deja con secuelas gravísimas por el resto de sus días. La minería todavía es (por su naturaleza y por los lugares donde se practica) una actividad muy riesgosa, que requiere inteligencia, esfuerzo y talento, pero también coraje. Probablemente este riesgo irá desapareciendo a medida que termine de instalarse esa nueva minería remota y automatizada que discutimos anteriormente (esa es una de las grandes ganancias que el desarrollo tecnológico de la fallecida filial Codelco Tech podría haber abordado). Pero aún estamos lejos de vivir en un mundo de minería a distancia, que elimine la necesidad de tener trabajadores y trabajadoras en faena.

Cuando ocurre un accidente minero, hoy en día, se hacen auditorías e investigaciones que se reportan y analizan directamente en el directorio de las empresas. También se hacen investigaciones paralelas de los organismos del Estado encargados del tema. El objetivo central es determinar, por cierto, qué fue lo que causó el accidente y qué habría que hacer para que nunca vuelva a ocurrir. Es importante saber si fue causado por una falla de los equipos y maquinarias, por la ausencia o el mal diseño de protocolos de seguridad, por la falta de capacitación de trabajadores o supervisores, o bien por la existencia de comportamientos negligentes y fallas humanas. En cada caso siempre hay una

combinación diferente.

El tipo de accidente que, personalmente, me generaba más frustración, era aquel en que se determinaba que ciertas personas habían decidido ignorar protocolos existentes y no seguir los procedimientos que les indicaba el entrenamiento recibido. Muchas veces les pregunté a los trabajadores más veteranos y a viejos dirigentes sindicales por qué ocurría esto y las respuestas eran mixtas. Por un lado estaba el instinto de hacer las cosas más rápido, terminar antes las tareas y desocuparse antes de tiempo; por otro, ciertos resabios culturales ancestrales de la vieja minería chilena, cuando aún se celebraba y iraba al que se hacía el “choro” y se lanzaba a las faenas sin seguir los protocolos de seguridad. Esto es frustrante, porque es algo cultural, radicado en el comportamiento de las personas, que puede terminar haciendo inefectivas las medidas de seguridad. Uno puede aprobar muchos protocolos y procedimientos, contratar asesores de seguridad a diestra y siniestra para elaborar sesudos e intrincados informes de consultoría, llenar páginas y páginas con sofisticadas doctrinas corporativas, pero si no cambia la cultura organizacional, todo eso puede terminar siendo letra muerta.

Es por eso que los mineros llenan sus operaciones y faenas con rituales que tienen que ver con la seguridad. Casi cualquier procedimiento, reunión o jornada comienza con una reflexión sobre seguridad, donde se revisa y discute algún caso o tragedia para reflexionar sobre ella. En Codelco, por ejemplo, las sesiones del directorio o de la junta de accionistas, a la que asisten las autoridades de los ministerios de Hacienda y Minería, representando a la Presidencia, comienzan con este ritual.

La lógica de esto es la misma que está detrás de los rituales religiosos, en los que uno se obliga, a través de la repetición y la presión ejercida por la comunidad, a recordar sus deberes y creencias. Gran parte del éxito de la minería chilena en estos temas se debe a décadas de porfiados rituales de seguridad, repetidos una y otra vez, que han ido grabando su mensaje en la memoria muscular de miles y miles de mineros chilenos.

Uno de los elementos centrales de una nueva política de cumplimiento y ética entre las empresas chilenas, que sirva para reconstruir su credibilidad, debieran ser los rituales de este tipo, o sea, reflexiones éticas hechas periódicamente, en forma repetitiva, como un mantra, para que los de la empresa recuerden constantemente sus deberes éticos, públicos y sociales. Esto no es caro de hacer y es esencial para generar el cambio cultural revolucionario que necesitamos en las empresas chilenas. Así como las empresas más pequeñas de la minería, transporte, construcción e industria, en general reciben apoyo de sus gremios y de las mutuales para diseñar esos rituales de seguridad, las organizaciones públicas encargadas del cumplimiento de normas éticas (Servicio de Impuestos Internos, superintendencias, Servicio Nacional del Consumidor, etcétera) podrían apoyar a las empresas más pequeñas y con menos recursos en el diseño de rituales de ética corporativa, como parte de un cambio radical y revolucionario hacia una cultura de las buenas prácticas. Y si los gremios empresariales pudieran tomar esta bandera como una doctrina oficial de sus organizaciones, estableciendo sistemas de capacitación y apoyo, para extender buenas prácticas y rituales éticos a las empresas más pequeñas afiliadas..., bueno, eso sería “un pequeño paso para un gremio, un salto gigante para Chile”.

Más Hegel, menos Gramsci

Uno de los pensadores más populares entre los asesores del mundo empresarial es, paradójicamente, un filósofo marxista clásico: Antonio Gramsci ³, el amigo de Piero Sraffa, que mencionamos antes. No es sorprendente que sea popular entre asesores comunicacionales un pensador que atribuye un rol central a las comunicaciones, ¿no? Como dicen: “para un martillo todo parece un clavo”.

Gramsci es conocido por ser el creador de los conceptos de “hegemonía cultural” y “bloque hegemónico”. En el pensamiento clásico marxista, la distribución del poder surge de dos grandes raíces, que tradicionalmente se denominan “infraestructura” y “superestructura”. La infraestructura es la base material de la sociedad: su tecnología, sus recursos, su economía, su población, etcétera; lo que en otras partes del pensamiento marxista se denomina “modo de producción”. La superestructura es el sistema de ideologías, costumbres, religiones y prácticas culturales que sostienen y ordenan a la sociedad. La idea clásica marxista es que estas dos grandes raíces constituyen a las sociedades de diferentes épocas; generan un modelo político y la distribución del poder. Cuando están en contradicción o son incoherentes, las sociedades entran en crisis o, incluso, en revoluciones.

Por ejemplo, cuando la tecnología evoluciona y deja obsoleta a la cultura (como ocurrió en el paso del feudalismo al capitalismo temprano), o cuando la cultura evoluciona y deja obsoletos ciertos modos de producción (como ocurrió con la esclavitud en su momento), se generan crisis políticas, que requieren cambios en la distribución de poder y el contrato social. El punto es que un proyecto social y político debe tener coherencia entre estas dos raíces; si no, estará destinado a fracasar. Gramsci fue, en cierto modo, quien enfatizó el rol de la superestructura y de la cultura, impulsando la idea de que un elemento central del cambio revolucionario consistía en dominar, influir y cooptar los mecanismos culturales:

el sistema de educación, la prensa, los medios, etcétera. Internet y las redes sociales son, por cierto, una especie de infierno gramsciano que hoy nos atormenta. Para las generaciones criadas en este mundo, tiene sentido la idea de que la vida pública consiste casi exclusivamente en competir y predominar en la batalla cultural, de meme en meme. Tiende a pensarse que da un poco lo mismo la infraestructura y el modo de producción, ¿no?, eso se adaptará luego; nos repiten una y otra vez: “las palabras crean realidad”.

En mi opinión, esta doctrina gramsciana de las políticas corporativas es valiosa, pero insuficiente e incompleta, porque ignora que las empresas tienen, necesariamente, una relación con su modo de producción que no pueden ignorar. Deben tener presente, también, la vieja enseñanza marxista de que si uno genera una contradicción entre infraestructura y superestructura, entre cultura y modo de producción, la termina pagando caro. La mentira comunicacional puede durar un tiempo, pedaleando en banda, como un esquema financiero piramidal que promete lo que no tiene, pero termina desmadejándose tarde o temprano.

Quizás sería útil complementar y balancear la hegemonía gramsciana invocando a otro filósofo prohibido.

Friedrich Hegel es un monstruo filosófico, padre del idealismo alemán junto con Kant (o, si se le quiere denostar “a la inglesa”, se diría del “romanticisismo” alemán), ese conjunto de doctrinas filosóficas y movimientos artísticos en que el espíritu humano, el sentimiento y la subjetividad de la voluntad priman sobre la técnica racional y empírica, y sobre el método científico positivo. Sus teorías fueron cruciales para Marx y, por ende, algunos lo sindican por los excesos de las variantes más totalitarias del pensamiento marxista. Por el otro lado, a Martin Heidegger (otro filósofo sobre el que influyó enormemente), se le sindica por cierta responsabilidad intelectual en el nazismo alemán. ¿Qué tal? Todo un prontuario tiene el bueno del tío Hegel.

Bueno, a pesar de eso, vamos a rescatar otro concepto que le debemos a Hegel y

que creo podría ser útil para las empresas chilenas: el concepto de “dialéctica histórica” ⁴.

La idea, en simple, es que la historia es un proceso en que la sociedad descubre por el camino del progreso ético, político y económico, su destino colectivo. Pero la forma en que descubre es a través de un constante conflicto entre posiciones, puntos de vista, intereses, fuerzas sociales y políticas. El modelo mecánico de la dialéctica histórica, por cierto, replica la forma en que nos gusta representar cómo se produce el diálogo verbal (de ahí el nombre “dialéctica”). Esto es: primero, una parte formula una “tesis”, luego la contraparte formula una “antítesis” y, finalmente, el proceso de tensión y conflicto termina por generar una “síntesis”, que inevitablemente mezcla las dos posiciones o incluso sintetiza algo nuevo a partir del conflicto entre ellas.

Descrito así suena muy sencillo, hasta que uno lo aplica a fenómenos históricos. Por ejemplo, uno podría decir que la creación de la nación chilena es un proceso dialéctico en que la “tesis” original era la nación mapuche y su cultura, la “antítesis” eran los conquistadores e inmigrantes españoles y la “síntesis” es Chile, que no es exactamente España, pero tampoco Wallmapu... Una mezcla. Uso este ejemplo para que recordemos que en la dialéctica histórica el conflicto puede ser trágico, y la síntesis no es, necesariamente, un idilio retórico; puede haber mucho dolor involucrado, también perdedores y oprimidos. La historia puede ser dialéctica, eso no significa que no sea cruel.

La forma en que las empresas de hoy debieran enfrentar los conflictos sociales, políticos y culturales a los que están expuestas, debe ser más hegeliana que gramsciana. Deben entender esos fenómenos, que perciben como amenazas, como un conjunto de antítesis, con las cuales tienen que lidiar, esto es, negociar, conversar, dialogar y a veces enfrentarse (cívicamente), pero entendiendo que lo que saldrá, al final, no será la misma empresa sino una síntesis, una empresa transformada por el aprendizaje dialéctico.

Quizá sería productivo, entonces, que las empresas repensaran cómo sus gobiernos corporativos pueden adaptarse para ser más efectivos en esta dialéctica. Probablemente esto involucra que logren desarrollar una capacidad de percepción y análisis de los fenómenos de su entorno que quizá hoy no tienen (y que cuesta plata desarrollar). Quizá significa repensar los procesos de selección y elección de de directorios de empresas para incluir en ellos miradas diferentes, más paritarias, de mayor representatividad social y con una mayor variedad de competencias profesionales; como ocurre en el mundo desarrollado donde no es raro que filosofos y sociologas, artistas y escritores integren directorios de empresas muy relevantes. Quizá, incluso, involucre incluir en el directorio de la empresa a representantes de los trabajadores, como ocurre en Codelco y que nos sirvió tanto para muchos de los logros en control de costos y deuda, transformación productiva y gobernabildidad que tuvimos en la empresa. Quizá significa reformar la estructura corporativa de los gremios empresariales, que obviamente sustituyen esta función para empresas más pequeñas (que no pueden solventar grandes gerencias corporativas de ética y cumplimiento). Y quizás requiere preguntarse si aún tiene sentido la externalización y subcontratación de esta función, especialmente cuando esto implica renunciar a desarrollar un conocimiento corporativo sobre el entorno.

Una de las gracias de este enfoque dialéctico es que implica (para la comunidad política que rodea a la corporación) entender que la empresa y el empresariado están disponibles para participar del proceso histórico en que estamos embarcados como país. No significa que el empresariado renuncie a defender sus intereses, eso nadie lo espera, no sería creíble y probablemente sería perjudicial para el proceso de desarrollo. Lo que significa es que el empresariado se presenta con sus convicciones claras, puntos de vista e intereses, pero con una disposición flexible, que le permite evolucionar con el resto de la sociedad. Si se lograra instalar esta percepción del empresariado y no lo que predomina hoy (una defensa férrea de la ortodoxia y la inflexibilidad), se ganaría mucho para posibilitar el nuevo pacto económico y social que necesitamos construir como país.

Como se puede ver, lo que necesitamos es una revolución ética y filosófica empresarial, que se refleje en los comportamientos y estándares de sus

directorios y gerentes, en los rituales cotidianos que sostienen la cultura corporativa, y en la inclinación para activar una disposición dialéctica hacia los conflictos que provienen de su entorno. Esta revolución ética involucra repensar radicalmente el gobierno corporativo de algunas empresas. Es difícil, pero este cambio cultural, revolucionario, podría ser un camino para reconstruir la confianza de la ciudadanía.

Una revolución ética de lo público

Show me the money

La política y el sector público también han sufrido, en años recientes, una colosal crisis de credibilidad. La vieja narrativa con la que muchos fuimos criados, de que nuestros líderes podrían ser adversarios políticos, estar equivocados o ser incluso crueles pero siempre honestos, se ha quebrado en mil pedazos. El mito fundamental de un país pobre pero honrado ya no existe.

Una parte de esto se replica en muchas democracias alrededor del mundo, incluso esas antiguas y iradas, que todavía funcionan en países mucho más desarrollados que el nuestro. Otra parte es local y tiene que ver con nuestros propios procesos políticos y culturales. En general, en todo caso, tienden a tener causas similares.

La principal, por cierto, es la irresistible atracción que genera el poder del dinero para los políticos profesionales. Hasta el más piadoso líder que se postula a cargos de representación política sabe (o se dará cuenta muy rápido) que necesita mucho dinero para hacerlo. Por mucho que nos agravie, la realidad de la política electoral contemporánea es que requiere de impacto en medios y redes sociales. A veces, se puede lograr de forma independiente, con creatividad y algo de talento, pero esto tiene un límite. La realidad es que si se quiere obtener un impacto, se debe contratar difusión profesional. No hay vuelta que darle.

Todavía existen, increíblemente, personas que donan por razones ideológicas o partidistas; esto es, que pueden llegar a entregar recursos a una campaña, simplemente porque comparten ideas con la plataforma de la candidatura. Sin embargo, esto rara vez alcanza para pagar los niveles de gasto que la política moderna involucra. Por un lado, conseguir esas donaciones, especialmente si se busca que sean muchas y pequeñas, es en sí mismo un proyecto empresarial; hay

que encontrar a esas personas, convencerlas y solicitarles la donación; eso no sale gratis y requiere plata. O sea, o bien alguien dispone de recursos basales propios o donados, o bien se endeuda contra la recaudación de fondos futura que pueda alcanzar. Se produce en esto el clásico problema del “huevo y la gallina” que termina perjudicando inevitablemente las candidaturas de personas más pobres o con menos os entre la élite. Este problema se vuelve aun más grave para las candidaturas de izquierda, ya que suele ser cierto que las candidaturas de la derecha tienen más facilidad para encontrar grandes “donantes ideológicos” entre el empresariado, que pueden aportar muchos recursos con poco costo de búsqueda y de levantamiento. Por otro lado, la pérdida de credibilidad generalizada hacia la clase política hace cada vez más improbable la donación “ideológica”. Un donante pensará dos veces antes de entregar recursos a un candidato.

Las políticas de reforma electoral, implementadas como resultado del informe de la Comisión Presidencial contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción, encargada por la presidenta Bachelet y conocida como la Comisión Engel (porque fue presidida por mi colega de la fen Eduardo Engel), sin duda que han disminuido la intensidad de este problema. Es notorio cómo se redujo la cantidad de publicidad de campañas y el costo de estas. Sin embargo, estamos muy lejos de un mundo donde aquello deje de importar y la política se dispute exclusivamente en el plano de las ideas, talentos y convicciones.

La realidad es que los políticos profesionales, esto es, los políticos que se desempeñan toda una vida en cargos electos o haciendo campañas para ellos, saben que desde el minuto en que ganan una elección tienen que empezar a juntar plata para la otra. Las leyes han limitado los mecanismos para eso, pero todavía existen y son ocupados a través de fundaciones y centros de estudio donde, francamente, no se estudia mucho que digamos; se emiten boletas, se pagan asesores, se pagan deudas, se contrata a cónyuges, etcétera.

Así que, a pesar de todo, al final los políticos saben que necesitan conseguir

donantes grandes que no les darán plata por sus ideas solamente, no les darán demasiadas “donaciones ideológicas”, sino aportes que tienen como contrapartida algún tipo de privilegiado o, en el peor de los casos, la defensa de esos intereses privados.

El caso famoso que a todos se nos viene a la memoria es el caso Corpesca, donde se logró demostrar muy directamente el cohecho ⁵. Los parlamentarios, literalmente, seguían instrucciones explícitas y documentadas de la empresa que les había donado. Pero este es un caso excepcional y extremo que, en gran medida, muestra la torpeza y arrogancia de los involucrados, que se sentían en una posición de tanta seguridad y tan por sobre la ley que ni siquiera consideraban necesario esconder la transacción. La realidad más común del cohecho es mucho más sutil y se estructura en torno a transacciones implícitas, indirectas, triangulares o con “palos blancos”. El alcalde que le devuelve la mano a una inmobiliaria a la que se le da un permiso o a una empresa contratista que se gana una licitación, rara vez implica un correo que dice “show me the money”. Así no funciona la cosa, excepto para los políticos más torpes o arrogantes.

Y el problema ni siquiera está acotado a los periodos en que los políticos ejercen un cargo o están en campaña para ser electos. La realidad es que es muy normal que a un político profesional le toquen periodos “sin pega”. Ya sea porque pierde una elección o porque hay algún descalce de calendarios entre cargos, designaciones y procesos electorales. Por cualquiera de estas razones, le puede tocar un buen periodo sin un rol directo... y sin modo de ganarse la vida. Algunos de ellos, por cierto, tienen profesiones o negocios a los que pueden volver, pero muchos no. En estos casos, lo usual es que alguien le genere algún tipo de trabajo de transición, que le permita pasar el periodo. Directorios, consultorías y fundaciones suelen cumplir este rol y a veces el trabajo es genuino, ya que la experticia del político es real. Lamentablemente no es la norma y la frecuencia de nombramientos que no involucran mucho trabajo, sino que financian una larga “precampaña” en que el personaje peregrina de radio en radio, de matinal en matinal, es alta. Algo parecido ocurre con los políticos y profesionales que no compiten en elecciones pero que ejercen cargos designados (como los ministros y superintendentes), que tienden a trabajar, habiendo

cumplido los periodos de veda y cuarentena establecidos en la ley, para las empresas que regularon o regularán. Cuánto de lo que le pagan es por su conocimiento y cuánto porque a futuro será una autoridad con poder e influencia, es difícil de distinguir.

Nuevamente, en esta área, se produjo un enorme avance con las reformas emanadas de la Comisión Engel, pero nadie podría decir que el fenómeno se encuentra eliminado o bajo control.

¿De confianza o confianzudos?

Una de las expresiones más dañinas de las necesidades prácticas asociadas a las campañas políticas es el clientelismo. Al final del día, las autoridades electas siempre recibirán solicitudes para hacer favores que no siempre, pero si muchas veces, son la contraparte de un apoyo prestado en un periodo electoral o un financiamiento de campaña. En este caso, lo que está ocurriendo es que el donante (de plata, tiempo o apoyo) no está pidiendo que se modifique una ley o un voto, tampoco que cambie necesariamente una licitación o una política del Ejecutivo o del municipio. En general lo que se pide es un cargo para alguien que de otro modo no lo podría conseguir. Esto es, lo que se pide es que el Estado no contrate a la persona más calificada y más capaz para un puesto, sino a otra.

El efecto acumulado de esta práctica sobre el Estado puede ser devastador. ¿Recuerda el ejemplo que usamos para explicar la importancia de la inversión en tecnología y el capital para la productividad de los funcionarios públicos? ¿Recuerda que el argumento era que al reducir los tiempos de espera, esa mejoría en productividad se expresaba en menos pérdida de tiempo de los s, más bienestar e incluso el potencial de más ingresos? Pues bien, así como la productividad de un trabajador público puede caer por carecer de los instrumentos para trabajar bien, también puede caer por no ser la persona calificada para un trabajo o porque siente que no tiene que esforzarse en su puesto, debido a que es un protegido político imposible de despedir.

Dependiendo de cómo se cuenten los cargos de asesores a contrata y boleta, y si es que se sumaron las municipalidades, Chile tiene de cinco a diez mil cargos públicos que son discrecionales o “de confianza”; esto es, nombrados por las autoridades sin pasar por los procesos de contratación regulares de los ministerios o de la Alta Dirección Pública. A esto hay que sumar que muchos de los favores clientelistas de contratación, en realidad, ocurren en cargos normales

y se disfrazan como contrataciones regulares, por la vía de manipular los procedimientos. Esto significa que un porcentaje que puede estar entre 5 y 15 % de los cargos públicos podría potencialmente ser usado por el clientelismo. Además, en general, cuando hay nombramientos por favores políticos, suele ser en cargos directivos, donde el impacto sobre la productividad pública de contratar a alguien que no tiene las competencias o los incentivos para trabajar bien es muy alto.

Hay que ser justos y decir que muchos profesionales contratados “de confianza”, en todos los Gobiernos, son personas honestas y serias, que saben de sus temas y hacen un aporte genuino al país. Mi convicción es que la mayoría corresponde a esta descripción. Más aun, es totalmente esperable, natural y necesario que haya algún número de cargos de confianza, esto es, profesionales que se instalan junto con una autoridad designada para ayudarle a ejecutar su política. Es necesario porque, por ejemplo, una ministra recién instalada necesita rodearse de un equipo con el que ya tiene una relación de trabajo, un juicio técnico compartido y un sentido común político, para así no gastar tiempo y esfuerzo en crear esas condiciones y concentrarse en el trabajo que tiene a mano. Así que no hay nada de malo en que existan estas funciones y que se contraten este tipo de profesionales, si es que se acota a los equipos más cercanos a las altas autoridades del Estado.

Sin embargo, seríamos ciegos si no quisiéramos ver que en Chile hay clientelismo, que este ha crecido en los últimos años y que hay demasiados cargos de confianza, que cambian de elección a elección, bajando la productividad del Servicio Civil, desviando a las políticas de Estado de una mirada de mediano o largo plazo, y dañando la legitimidad ética de las instituciones públicas. Además, si somos sinceros, tendremos que reconocer que la Dirección Nacional del Servicio Civil (conocida como Alta Dirección Pública), que existe desde el 2003, justamente con la idea de profesionalizar el servicio público y aislar esos cargos del ciclo político y el clientelismo, habiendo sido un aporte, se ha quedado corta en su desempeño y en el logro de sus objetivos. Incluso en los casos de los cargos que tiene bajo su tutela, que son una fracción acotada de los puestos públicos, todavía se practican mecanismos bastante mañosos que terminan por obligar a renuncias donde no corresponde,

designaciones “de confianza” donde supuestamente eran por concurso y cambios con el ciclo político que se buscaba evitar.

La carrera funcionaria

Como si fuera poco, en nuestro país se ha sostenido por décadas un equilibrio irregular e informal en el Estado respecto de sus trabajadores. Esta situación no es solamente impresentable desde un punto de vista ético, sino que es autodestructiva para la gestión pública.

Me refiero, por supuesto, a la situación de trabajadores a contrata o en esquemas de subcontratación cuasiperpetuos. Me refiero, además, a los procesos de negociación colectiva, con todo y sus huelgas, que se supone que son ilegales. Me refiero también a los procesos de calificación funcionaria falsos y mañosos que, en la práctica, impiden el despido de funcionarios que no cumplen con su trabajo o que se usan para sostener aquello de que es “hoy por ti, mañana por mí”. La verdad es que buena parte de los funcionarios públicos se encuentra trabajando en condiciones bastante irregulares, llenas de “acuerdos implícitos” y prácticas que no están permitidas por la ley. Lo más increíble de esto es que muchas de estas situaciones de informalidad, en la práctica, han sido perpetuadas cuando no promovidas por opciones del Ministerio de Hacienda, bajo diferentes istraciones, que han preferido privilegiar las ganancias que ello genera para el control presupuestario. Para decirlo en simple: como no se quiere enfrentar una reforma del Estado y la carrera funcionaria que permita exigir productividad y potencialmente despedir (pero que involucraría mayores costos), se prefieren estos mecanismos de control de costos indirectos e irregulares.

Uno de los grandes problemas que este tipo de situaciones genera se expresa en la cultura institucional de los organismos públicos donde ocurre. Los funcionarios públicos están encargados, en gran medida, de implementar las reglas que nos damos como sociedad y hacer que estas se cumplan. Si el Estado no cumple sus propias reglas en su situación laboral, ¿cuál es el mensaje que se da? En la sección anterior, en que hablamos de la necesaria revolución ética del

mundo privado, mencionamos la importancia de los rituales. Rescatamos el ritual de reflexión de seguridad, que tan útil ha sido para la minería, y sugerimos un ritual ético para reconstruir la credibilidad del mundo empresarial. Bueno, la situación de muchos trabajadores del Estado es que todos los días practican un ritual en que se les recuerda, con un guiño malicioso, que “las reglas se cumplen... pero a veces”. ¿Esperamos que esto no tenga efecto sobre su desempeño?

La reforma del Estado

Es evidente que necesitamos una reforma del Estado. A diferencia de lo que entiende buena parte de la derecha y el empresariado por “reforma del Estado” (que consiste, esencialmente, en despedir funcionarios, achicar presupuestos y, por ende, alivianar la necesidad de impuestos), la reforma que necesitamos para fortalecer al Estado formaliza y profesionaliza la carrera funcionaria, convierte la mayoría de los cargos de confianza en planta permanente (yo estimo que por lo bajo dos tercios debieran cambiar) y formaliza los procesos de negociación colectiva allí donde se practican igual, hace décadas, y que hacemos como que no.

Esto es crucial para la estrategia de desarrollo que se propone en este libro, porque el instrumento principal de ella es el Estado. Y no podemos proponerle a la ciudadanía una estrategia basada en un instrumento que tiene todos los problemas que ha mostrado en los últimos años, en escándalo tras escándalo, en lío tras lío, en error tras error. Para la izquierda, la agenda de reforma y fortalecimiento del Estado debiera ser central, más bien absolutamente prioritaria. Y para esa inmensa mayoría de funcionarios públicos honestos, trabajadores y comprometidos con el servicio al país, una reforma como esta debiera ser muy positiva y llena de oportunidades.

Esos trabajadores públicos honestos, que quieren que el Estado sirva para mejorar la vida de los ciudadanos de Chile, no esperan ser inamovibles, tampoco esperan que no se les exija productividad, cumplimiento y esfuerzo; lo que esperan es ser tratados como servidores públicos, con reglas claras que se cumplen, con procesos de calificación y asenso justos, y con carreras funcionarias que dependen de su desempeño, mérito y antigüedad, no de favores políticos.

Una medida que podría servir para reconocer la dignidad de los funcionarios públicos más antiguos, y su rol ético, podría ser el establecimiento en cada institución pública de un comité paritario de cumplimiento ético.

Así como existen los comité paritario de higiene y seguridad (encargados de vigilar las condiciones relativas a los accidentes laborales, las enfermedades profesionales y los protocolos de emergencia) y así como están compuestos por los funcionarios y trabajadores de las empresas e instituciones, es perfectamente posible que existan comités paritarios encargados de vigilar que los procesos de contratación y calificación funcionaria sean limpios y se mantengan aislados del clientelismo y la corrupción. Yo imagino estos comités compuestos por funcionarios sorteados de entre los más antiguos y experimentados, ejerciendo por periodos acotados y encargados de emitir opiniones fundadas, evaluando contrataciones y evaluaciones.

Otra medida que serviría para aumentar la productividad y también la dignidad de la carrera pública sería establecer una política de Estado por la cual todo funcionario público esté usando a lo menos un mes de su año laboral pagado (esto es, sin perder vacaciones) en estudios y capacitaciones que le sirvan al servicio en que trabaja, pero también para su futura vida laboral. Lo ideal sería que el paso por el servicio público genere trabajadores y trabajadoras que después sean disputados por el sector privado, debido a sus competencias adquiridas a través del ejercicio de sus cargos y los estudios seguidos mientras estaban en ellos. Más aun, el Servicio Civil debiera establecer un sistema de carrera académica funcionaria modular, que les permita a los funcionarios ir completando títulos en el tiempo. Un funcionario profesional podría completar, de este modo, una maestría, un doctorado o una segunda carrera; un funcionario que no tiene educación superior podría quizás completar un pregrado o una carrera técnica. Para ello, podríamos fundar una institución especializada: una Universidad del Servicio Civil.

Una revolución cívica constitucional

Nacido el 19 de octubre

El 18 y 19 de octubre siempre han sido unas fechas importantes para mí en términos personales y familiares. La razón es que el 18 es el cumpleaños de mi papá y el 19 el mío. Así que lo normal es que sean días que sirven de excusa para comer chanchadas y juntarse en familia.

El 18 y 19 del 2019, sin embargo, estaban programados para ser algo menos festivos incluso diría derechamente lateros: por problemas de programación y calendario tuve que agendar una larga secuencia de clases de macroeconomía para un curso de posgrado. Tenía que enseñar desde las cinco de la tarde hasta pasadas las nueve de ese viernes 18 y toda la mañana hasta más o menos las dos de la tarde del sábado 19. Claramente no era la mejor forma de pasar los cumpleaños, pero bueno, la pega es la pega y a veces toca “aperrar” no más.

Así que ahí estábamos, en una sala de la fen, a tres cuadras del epicentro clásico de la celebración pública, manifestación social y protesta política en Chile: la Plaza Baquedano, que todos siempre preferimos llamar (equivocadamente) Plaza Italia y que ahora ha sido rebautizada informalmente por un sector significativo de la ciudadanía como Plaza Dignidad. Si no recuerdo mal, estaba enseñando modelos estocásticos dinámicos de equilibrio general (así es, tal como lo lee) . Un tema, por cierto, bien matemático y pesado que cuesta hacer ameno para los estudiantes en general, pero que es parte intrínseca de un curso de posgrado en macroeconomía. Mi objetivo esa tarde era tratar de mantener a los estudiantes motivados e interesados, para lo cual lo primero era, francamente, que se mantuvieran despiertos; desafío no menor ya que, créanme, no hay relajante muscular más efectivo que una larga sesión de hipnosis con ecuaciones diferenciales durante una dormilona tarde de viernes de campus universitario donde, siempre, en el fondo, se insinúa el fin de semana y el imperativo del carrete más tarde. Créanme, los viernes en la tarde no son buenos horarios para

fierro teórico pesado.

Claro, la modorra duró poco. A medida que avanzaba la tarde se escuchaba con más claridad el sonido de lo que estaba ocurriendo: disparos de escopetas perdigueras y de gases lacrimógenos, ecos de tambores que evocaban los antiguos westerns, donde la presencia del peligro se sentía con los pulsos de la percusión, a lo lejos, muchos antes de que fueran visibles los apaches en las colinas; sirenas iban y venían y, dependiendo del viento, el murmullo de la gente movilizada o el estruendo de consignas.

Hubo un corte para el café, después del primer módulo de clase de hora y media. Dado lo exigente de estos programas avanzados, con clases en las tardes que toman, usualmente, profesionales que trabajan en el día, es un momento crucial. Los estudiantes aprovechan de estirar las piernas, ir al baño y relajarse unos minutos. Esta vez, dado el ambiente, agarré el celular y salí al patio de la facultad a respirar un poco, descansar la garganta y revisar noticias para enterarme de la magnitud de lo que estaba pasando a nuestro alrededor. Y ahí, me acuerdo, al sentarme en una banca y acomodar mi tacita de café en un precario equilibrio, sentí la llegada del fuerte tufo lacrimógeno que traía el viento desde el norte y al elevar la mirada en esa dirección, vi las espirales de humo que subían, a lo lejos, desde diferentes partes de la Alameda, más allá del parque San Borja.

Uno que se ha pasado la vida entera en la fen, primero como estudiante (en esos tiempos se llamaba Facea) y luego como profesor, no se sorprende ni altera con manifestaciones, incluso las que terminan con desmanes. Eso forma parte de la habitualidad de trabajar en ese barrio. Se aprende a vivir y funcionar en el entorno de estos fenómenos, ajustando rutinas, horarios y procedimientos para tratar de cumplir con la pega que encarga la universidad. Uno aprende a proveerse de las calmas y el sosiego necesario para desarrollar una vida académica. No es de extrañar, a estas alturas San Borja es tu barrio, es donde te hiciste adulto y profesional, es donde has vivido penas y glorias, donde has hecho travesuras y maldades, donde has visto, hecho y aprendido. Llevas más

tiempo ahí que en las casas donde has vivido. Así que nada de qué sorprenderse o inquietarse con las manifestaciones. Sin embargo, ese día era diferente y se percibía una intensidad muy superior, cierta excitación flotaba en el aire, como si la exudaran los y las manifestantes, en tal cantidad que terminaba convirtiéndose en el clima de la tarde.

Mientras los estudiantes a mi cargo terminaban su café, yo revisaba noticias y redes sociales. Alertado por la intensidad de lo que estaba ocurriendo, hice un par de llamadas para confirmar y luego, volviendo a la sala de clases, les expliqué a los estudiantes lo que ocurría, les comuniqué que había acordado con las autoridades académicas de la maestría que se suspendían las clases del sábado y que hoy lo dejábamos hasta ahí para que volvieran a sus casas lo más temprano y con la mayor seguridad posible. Por prudencia, les expliqué, era lo mejor. Por experiencia de años habitando ese barrio, sentía que lo que estaba pasando podía ser más intenso y más complejo, especialmente para quienes vivían lejos. Se podía poner mucho peor.

Y se puso peor, como todos sabemos.

Al día siguiente por la mañana, el día de mi cumpleaños, Chile había cambiado. Los eventos del día lo ratificaron, cuando se confirmó la declaración de estado de emergencia y se decretó, por primera vez en treinta y dos años, toque de queda a partir de las veintidós horas. La última vez que se había decretado en Santiago fue en dictadura, como una de las medidas de respuesta al fallido atentado contra el tirano Augusto Pinochet.

Obviamente, en lo que respecta a los cumpleaños familiares, no hubo nada que celebrar, ni torta, ni regalos, ni saludos, ni nada; solo una tristeza profunda y dura, que no sentía hace muchas décadas y que me recordó cómo uno sentía a Chile, desde lejos, desde el exilio, cuando recibías noticias de esa patria prisionera, sometida y humillada, en la que cualquier manifestación de dignidad y libertad derivaba inevitablemente en muerte y dolor.

Durante la semana que siguió se produjo un tira y afloja emocional entre dos estados de ánimo social. Cuando la ciudad se llenaba de los olores y colores de la primavera, se producía un incremento exponencial en la protesta pacífica y ciudadana, estructurada inicialmente en torno al caceroleo, pero luego encarnada en marchas y concentraciones masivas, llenas de creatividad artística y en las que se sentía un crescendo emocional. A medida que pasaban las horas y los días, se hacía evidente que lo que brotaba, como brotan las plantas en la primavera, era el antiguo anhelo de igualdad y dignidad de la sociedad chilena; sus brotes, como ocurre con toda germinación, inexorablemente estaban rompiendo las durezas del suelo donde pretendían crecer y asentarse. Un suelo que les dice que no, que es yermo, frío, estéril y donde no les corresponde estar; que se niega a ceder, pero que termina siendo ablandado y roto, para luego entregarse eróticamente a las humedades vegetales que se empecinan en florecer. Durante las noches, cuando la ciudad se cubría de oscuridad, hollín y sombras, se extendía la violencia pirómana, el aullido tribal, los saqueos, las balaceras y el vandalismo: a veces en el entorno de las manifestaciones, pero luego, crecientemente, en sus propios espacios, muchas veces arrebatados a la protesta pacífica; otras veces instalados, más bien, en una dinámica de disputa territorial con la policía, que evidentemente adquiría lógica propia.

Durante esa semana, cada día florecía la primavera de la igualdad y cada noche esa primavera era quemada en hogueras infernales. Era como el ciclo inexorable de la naturaleza: de renacimiento y destrucción, pero ocurriendo aceleradamente ante nuestros ojos, ya no con el paso de los meses o los años, sino con el paso de los días, incluso de las horas. No es de extrañar que cuando pasaron esos días, todos nos sintiéramos mucho más viejos y que, cuando contemplamos lo ocurrido los días anteriores, la semana recién pasada, sintiéramos que había transcurrido demasiado tiempo, que lo que contemplábamos y recordábamos era otra era, otra realidad, de la que nos costaba creer que habíamos formado parte.

Esa semana las autoridades de la facultad suspendieron actividades por varios días, en atención a los problemas de transporte de estudiantes, profesores, funcionarios y trabajadores de la universidad. Uno trataba de manifestar su

sentido del deber, asistiendo militantemente a trabajar, muy temprano en la mañana, para aprovechar y estar a tiempo de retirarse antes que todo explotara y no quedar atrapado por lo que ocurría alrededor. La prioridad era alcanzar a estar con la familia, para representar estabilidad, proveer seguridad y jugar ese rol que necesitan los niños cuando ven un mundo que se resquebraja a su alrededor.

Fue así como me tocó a mí el escalamiento que llevó al día 25 de octubre: cada día se hacía más intenso ese florecimiento ciudadano primaveral. Cada día eran más intensas las dulzuras de su polen, la belleza de sus flores; pero cada noche moría esa primavera en las hogueras de su propia rabia. Cada día más, hasta que llegó un viernes, el día de “la marcha más grande de Chile”, esa conmoción social cuyo efecto fue nada menos que haber terminado con el estado de emergencia nacional y el toque de queda (que fueron levantados al día siguiente); haber forzado un radical cambio de gabinete por parte del presidente Sebastián Piñera, en que reemplazó a buena parte de sus colaboradores históricos, representantes de la matriz clásica conservadora de la derecha, por políticos jóvenes de los sectores más moderados de ese sector; haber causado la derogación (en la práctica) del programa proempresarial del Gobierno y su progresivo reemplazo por una agenda de reformas sociales y políticas de corte tímidamente socialdemócrata; y la instalación, con mucha fuerza, de la legitimidad de las demandas que inspiraban la movilización y protesta.

Menos de dos años antes, Chile había propinado una fuerte derrota electoral a la izquierda y centroizquierda. Había triunfado un discurso sobre el segundo Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet que lo representaba (a mi juicio en forma terriblemente injusta) como un proyecto radical y destructivo. La representación mediática más evidente de ello se encuentra en el uso del famoso término “Chilezuela”, para expresar con gran efectividad comunicacional los supuestos peligros “bolivarianos” y “chavistas” del proyecto político encarnado por la presidenta. El país había elegido a la derecha y esta interpretaba que su mandato consistía en revertir muchas de las reformas e incluso ridiculizaba los tímidos intentos que se habían ensayado durante la istración Bachelet para impulsar un cambio constitucional.

Yo tenía mis propias críticas al desempeño de mi gobierno, pero tenían que ver con la forma, no el fondo: con opciones técnicas y estrategias políticas que, a mi juicio, habían sido equivocadas, autodestructivas incluso. Pero siempre pensé que los Gobiernos de Michelle Bachelet eran intentos genuinos para implementar un necesario programa de reformas de inspiración socialista democrática, socialdemócrata y social-liberal; lo otro era una caricatura oportunista y maliciosa, inspirada solamente en el apetito de poder, privilegio y riqueza de cierta élite empresarial. Nadie objetivamente podía decir que el proyecto de Michelle Bachelet era extremista o radical y, sin embargo, así se le trató de representar y de ese modo se le trató de descalificar. Ahora, sin duda, hay quienes echan de menos aquello que despreciaban.

Era extraño que solo dos años después la situación se hubiese revertido tan radicalmente. Seguramente por eso fue que buena parte de la clase política quedó perpleja, offside, paralizada. ¿No habían elegido hace muy poco a Sebastián Piñera? Como sea, ese 25 de octubre despertó el alma social de Chile, despertó su vocación democrática, su destino libertario y su alma igualitaria. Brotó una primavera y, como suele ocurrir con todo brote, algo del árido suelo se tuvo que resquebrajar. De un momento a otro, allí donde había un seco y salado desierto, en cuestión de días, horas, había una pradera fresca y fértil. Son misteriosos los mecanismos de la historia.

Ese fue mi regalo de cumpleaños, que recibí en forma personal y privada, atestiguando ese florecimiento social, viendo esa marcha gigantesca.

Los mejores regalos de cumpleaños son los que llegan unos días tarde, cuando uno ya no los espera y por eso, quizás, son más significativos.

Como todos recordamos, las siguientes semanas fueron un constante tira y afloja entre esa primavera de la dignidad y las oscuridades de una violencia callejera de rasgos pandilleros y narcopolíticos, que a mí, personalmente, me recordaban los peores años del exilio en los años ochenta en Colombia. Los aspectos más

dignos y majestuosos del sentir ciudadano continuaban manifestándose con creciente creatividad, variedad, emoción y fuerza; pero el fantasma del violentismo se negaba a capitular; seguía, crecía, bramaba y rugía. Las fuerzas de órden, como resultado de una mezcla de miedo, falta de preparación, sesgos autoritarios e instintos represivos se mostraban incapaces de controlar la situación y cometían reiteradamente atropellos a los derechos humanos contra manifestantes de todo tipo. Tanto, que la pérdida de ojos y la ceguera se convirtió en el símbolo doloroso de un país que sangraba en su alma.

A medida que pasaban los días se hacía evidente que las medidas que tomaba el Gobierno, fueran estas de carácter social o relacionadas con el orden público, fueran políticas o económicas, no eran suficientes para calmar lo uno o lo otro. Faltaría a la integridad si no expresara, también, que a mi juicio la oposición política en esos momentos hacía poco para ayudar a conducir por un curso democrático la situación, desgarrada como estaba entre nostalgias revolucionarias y convicciones democráticas; mareada, infatuada incluso, por el vértigo emocional y político que a parte de ella le generaba la quimera, la caja de Pandora que significaba la caída del Gobierno del presidente Sebastián Piñera y la disolución del Congreso (que algunos conveniente y autocomplacientemente olvidan que también fue coreado en las calles). A medida que pasaban los días daba la impresión de que no había salida.

Hasta que llegó una fecha que quizás a futuro, cuando los historiadores hagan el recuento de estos sucesos en forma de fábula (como les gusta), llegue a ser recordada como uno de los momentos más importantes de nuestra historia patria reciente: la noche del martes 12 de noviembre y el “discurso que no fue”, en el que, quizás como nunca en su vida, un agobiado presidente Piñera ya no necesitó de sus tradicionales tres adjetivos y, más bien, lo dijo todo sin decir nada.

Los periodistas de investigación probablemente determinarán a futuro qué fue lo que pasó en las horas previas a ese extraño discurso del silencio. Esperamos con ansias esas publicaciones que nos contarán qué fue realmente y qué no fue. Yo solamente puedo hablar de cómo lo sentí y lo percibí; me atrevo a afirmar que no

fui el único que lo viví de ese modo. Para mí, el día 12 de noviembre, Chile estuvo al borde de iniciar un camino que tenía como uno de sus resultados posibles (y bastante probables) un quiebre democrático severo, un aumento significativo del enfrentamiento social y la protesta, un incremento en los niveles de violencia y escalamiento pronunciado muy por sobre lo visto hasta ese momento ⁷. El final acontecía inevitablemente en un lugar conocido para nuestra historia y para el momento que vive hoy alrededor del mundo la democracia: en alguna forma de gobierno autoritario o semiautoritario (como se estila hoy), Parlamento disuelto o intervenido y Fuerzas Armadas asumiendo un rol que, hasta ese momento de la crisis, seguramente presas de sus recuerdos, pesadillas y fantasmas, habían tratado de evitar.

Siento con mucha fuerza que estuvimos a horas, a minutos quizás, de haber iniciado el camino hacia un golpe de Estado. No lo puedo demostrar, pero así lo siento. Sin una gota de cinismo diré que estaré feliz de ser refutado y convencido de lo contrario, pero así lo viví.

No fui el único que se asomó, esa noche, al abismo, estoy seguro. La prueba de ello es que no había terminado el discurso de silencio del presidente y toda la clase política se había volcado a un proceso de negociación para habilitar un camino constituyente, conducente a la posible redacción, aprobación y promulgación de una nueva Constitución. Durante la madrugada del viernes 15 de noviembre, en otro momento que de seguro quedara marcado en los libros de historia, en una sobria conferencia de prensa, presidida (no sabemos si intencionalmente o como resultado de la fortuna y el destino) por un retrato de Pedro León Gallo, el revolucionario liberal que lideró la fracasada insurrección revolucionaria de 1859 contra el Gobierno conservador de Manuel Montt, la abrumadora mayoría de las fuerzas políticas acordaron un calendario constitucional y un conjunto de reglas (hoja en blanco, regla de los dos tercios) que garantizaban la concurrencia de la mayoría de las fuerzas políticas.

Ese fin de semana contemplamos la posibilidad de que, por primera vez en la historia de Chile, nuestro país tuviera una Constitución escrita plenamente en

democracia, como resultado de un proceso de deliberación pública entre todos los sectores políticos y no como el engendro de un bando vencedor en un conflicto civil. En los días, semanas y meses que siguieron, pudimos digerir que este proceso terminaría estructurado como uno de los más ejemplares a nivel mundial: con plebiscito habilitante de entrada, consulta de mecanismo, plebiscito de salida para ratificación, paridad de género y cupos para nuestras naciones originarias. Cada una de estas características del proceso constituyente fue, por cierto, disputada, lenta, agónica; algunas partes, como los cupos para naciones originarias, francamente se demoraron demasiado. Incluso estuvieron a punto de no estar. Pero bueno, finalmente están ahí.

Así que casi un mes después de mi cumpleaños me llegó el siguiente regalo atrasado: la posibilidad de una nueva Constitución para Chile, redactada en democracia y a través de un proceso que en el papel por lo menos se acercaba bastante a lo ejemplar.

Adecuaciones constitucionales

El proceso de deliberación público que se ha iniciado en torno a la redacción de una nueva Constitución tiene valor en sí mismo. Para decirlo en forma completamente exagerada: si por una de esas paradojas de la historia, se llegara a acordar y aprobar, al final, una Constitución idéntica la actual, palabra por palabra, en puntos y comas, si algo así de extraño ocurriera (nadie lo cree probable) tendría un enorme valor igual. La razón es que las constituciones importan por su contenido, coherencia y funcionalidad, pero también por el modo en que fueron elaboradas y aprobadas.

Hay quienes están en desacuerdo con esto y piensan que una Constitución solo es legítima si es que corresponde al tipo de texto deseado con independencia de cuán democrático haya sido el proceso. Yo no estoy de acuerdo con eso. Creo que un rasgo central de una adultez cívica es entender que por importantes y legítimos que sean tus puntos de vista, no tienen por qué compartirlos los demás. El mundo que nos rodea está obligado, me parece, a respetarnos, pero no a complacernos.

Muchos han destacado que de completarse con éxito el proceso constituyente, esta magna carta sería la primera en nuestra historia que no expresaría la victoria de un bando vencedor en un conflicto civil de algún tipo. Dicho de otro modo: las constituciones en nuestra historia han sido una de las formas en que se ha expresado el triunfo político en guerras civiles, golpes militares u otros procesos políticos traumáticos que hemos tenido. Tenemos la oportunidad de formular una Constitución a través de mecanismos completamente democráticos, que garanticen que esta sea reconocida en su legitimidad por una mayoría significativa.

El proceso constituyente está formulado de una manera que debiera enorgullecernos a los chilenos y chilenas. Ese orgullo debiera llevarnos a proteger el proceso, lo que significa proteger a quienes participan de él y representan nuestros puntos de vista, pero también los contrarios a nuestra forma de pensar. Aquí, en esto, quienes creemos en el proceso constituyente, lo apoyamos y participamos en él, no a regañadientes ni con espíritu instrumental y oportunista, sino con la convicción profunda de que es el mejor camino por el que pudo optar nuestro país para enfrentar la crisis de nuestro contrato social, tenemos un rol que jugar. Tenemos que hacer nuestra la famosa cita apócrifa de Voltaire, que formuló, en realidad, una de sus biógrafas, llamada Evelyn Beatrice Hall, para representar la forma en que el filósofo francés de la Ilustración entendía el derecho a la libertad de expresión: “Estoy en desacuerdo y desapruebo lo que dices, pero defenderé hasta la muerte tu derecho a decirlo”.

Hay todavía, lamentablemente, algunos que se han manifestado reiteradamente en desacuerdo con esto y han insinuado en formas sibilinas e implícitas la intención de obligar, por la fuerza, a la convención constituyente a decir, redactar y aprobar lo que ellos consideran correcto, independientemente de cuál sea la convicción y voluntad de los representantes electos para ese cuerpo. Son sectores minoritarios, por suerte, pero si algo aprendimos todos con la ópera bufa que fue el asalto al Capitolio, instigado (sibilina e implícitamente) por el presidente Trump en los Estados Unidos, es que esas minorías violentas y de vocación totalitaria pueden hacer mucho daño.

Hoy predomina, muy naturalmente, el entusiasmo y la expectación por la elección, funcionamiento y desempeño de la convención constituyente. A pesar de ello, es importante que tengamos presente que el proceso constituyente que tenemos que proteger puede ser bastante más largo de lo que pensamos.

Para empezar, existe una alta probabilidad de que el proceso se alargue más allá de los plazos contemplados, que son, si es que se compara con otras experiencias parecidas, extremadamente estrechos. No sería de extrañar que bien entrado en el proceso se le termine solicitando al Congreso Nacional del momento una

nueva reforma constitucional que genere alguna holgura temporal para el trabajo de la convención. Si yo tuviese que apostar, diría que por lo bajo debiéramos esperar que el proceso se demore un año más de lo que está contemplado en la ley. Lo que está contemplado en la actualidad es que se redacte y apruebe una propuesta de nueva Constitución en nueve meses, con una prórroga única de tres meses adicionales. Francamente, rara vez se ha aprobado una ley menor en plazos tan cortos y apretados. No parece realista y es casi seguro que se termine extendiendo.

Adicionalmente, es importante tener presente que el proceso constituyente no termina con la aprobación de la nueva Constitución en el plebiscito de salida o la eventual firma y promulgación del documento. Eso es solo el comienzo. Después, lo que viene es un periodo en que las leyes y las instituciones tendrán que revisar su coherencia con el nuevo marco constitucional y, en caso de que se encuentre que hay inconsistencias, se tendrán que reformar esas leyes e instituciones. Algunas de esas leyes a reformar tendrán cuórums elevados, incluso en la nueva Constitución; otras serán teóricamente complejas de analizar y modificar. Algunas de las reformas institucionales involucrarán cambios en las funciones de ministerios, servicios, superintendencias y empresas públicas; otras, potencialmente involucrarán recursos o cambios presupuestarios significativos. Por ello, cuando el Congreso deba discutir y aprobar estos cambios, le tomará tiempo deliberar y encontrar una solución. Habrá diferentes opiniones e interpretaciones de cómo hacer las “adecuaciones constitucionales”.

No subestimemos este proceso. La mayoría de los procesos constituyentes exitosos de la historia reciente han sido relativamente largos y difíciles. Consideremos lo mal que se hizo, por ejemplo, la reforma que permite la elección de gobernadores regionales en Chile. Como se discute más adelante en este texto, yo soy un partidario de niveles de descentralización que muchos llamarían “federales”, pero no puedo soslayar que la ley actual elige básicamente a gobernadores sin funciones, que terminarán mendigando atribuciones a la presidencia de la República y buscando notoriedad en la frívola política de medios. Bueno, la nueva Constitución equivale a cincuenta o más leyes para elegir a gobernadores regionales. Quizá sería deseable que la convención discuta la posibilidad de aprobar una serie de disposiciones y procedimientos de

transición constitucional, que permitan facilitar este proceso mientras se instala la nueva Constitución.

Esto significa que el próximo Parlamento y la o el próximo presidente de Chile van a tener, por definición, como una de sus tareas centrales, conducir el proceso de instalación de la nueva Constitución y la adecuación constitucional que conlleva. Me atrevería a decir que, dado el plazo que terminará demorando la convención y la duración de los periodos presidenciales bajo la Constitución actual, es altamente probable que esta tarea les toque a dos presidencias y los Parlamentos asociados. Esta será una tarea central de estas istraciones que, debiera ser obvio a estas alturas, consumirá buena parte de sus energías y capitales políticos.

Esto tiene al menos cuatro implicancias:

La primera es que quienes deseamos el éxito del proceso constituyente debemos apoyar y elegir candidaturas presidenciales y parlamentarias que quieran proteger el proceso, no atacarlo, matonearlo o manipularlo con amenazas veladas.

La segunda es que necesitamos respaldar a fuerzas políticas que combinen la capacidad de representar fielmente al Chile real, con las competencias jurídicas y políticas necesarias para que este proceso produzca un documento operable, coherente y práctico.

La tercera es que las o los presidentes que ejerzan durante estos periodos deben ser capaces de avanzar en la agenda de reformas sociales que la ciudadanía demanda, para descomprimir la discusión en la asamblea y evitar que esta termine optando por hacer política pública en vez de un texto constitucional.

La cuarta es que las istraciones presidenciales a las que les toque este proceso tienen que encontrar una forma de convertir los acuerdos constitucionales que se plasmen en la nueva magna carta en instrumentos para pactos sociales que impulsen una estrategia de desarrollo. Como dice Andrés Calamaro: “no se puede vivir del amor”, tampoco de un texto constitucional, por virtuoso que sea.

Este último punto es central, ya que será casi imposible para estas istraciones formular una política de desarrollo, crecimiento y equidad disociada de lo que ocurre con la nueva Constitución. La tarea será muy difícil, pero es ineludible, y consiste en convertir cada cambio constitucional en un mecanismo para avanzar en equidad, prosperidad y sustentabilidad. Es por eso que el proceso constitucional es tan central para el tipo de estrategia de desarrollo que hemos discutido en este libro. Además, por cierto, que una estrategia de desarrollo cuyo centro requiere de la capacidad estratégica del Estado, depende críticamente de los efectos que ese cambio constitucional pueda tener sobre cómo este se organiza, qué competencias tiene y qué capacidades acumula.

La Constitución de Oscarlanda

Todos tenemos nuestras particulares obsesiones constitucionales y tendemos a hablar demasiado de ellas. Es natural. Eso no significa que no entendamos que un cuerpo rector de esa importancia tiene muchos otros elementos, incluyendo varios que no por “fomes” son menos cruciales para el funcionamiento del Estado y la democracia. Hay además diversos elementos centrales a la cultura pública moderna como garantías al Estado de derecho, cómo funcionan los sistemas de garantías civiles, el debido proceso, la libertad de expresión y otras cosas más que, en el fondo, uno da por sentado que serán incluidas de manera adecuada en el texto final. Quizás uno sobrestima la probabilidad de que estas cosas se hagan bien y por eso se concentra, tal vez demasiado, en sus obsesiones idiosincráticas.

En mi caso son las siguientes:

Primero, yo creo que Chile debiera ser un estado plurinacional, que reconozca como partes constituyentes la cultura, idioma y símbolos de las naciones originarias. La consecuencia de ello es que los idiomas de estas naciones debieran tener un estatus oficial, ser enseñanza obligatoria en los territorios pertinentes y ser fomentados por canales públicos (para lo cual podría servir una tvn reformada, convertida en una plataforma multimedios y dotada de misión estratégica, como discutimos anteriormente). Otra consecuencia es que los símbolos de estas naciones, por ejemplo sus banderas, debieran tener carácter oficial. Y además las comunidades de las diferentes naciones originarias debieran poder optar por darse en forma autónoma sistemas judiciales y policiales coherentes con sus costumbres, cultura y tradiciones. Establecer el equilibrio entre ese nivel de autonomía y las garantías civiles que deben cubrir a todo ciudadano o ciudadana de nuestra república sería una de esas tareas cruciales en las que se juega la legitimidad de la Constitución futura. Desde mi

punto de vista esto no debe ser parte de una negociación con los líderes de las diferentes naciones originarias, sino un gesto unilateral de reparación y saneamiento de la república chilena, hacia pueblos y naciones originarias a las que invadió e intentó exterminar. Mi convicción es que este es el piso para parlamentar, no el resultado.

Segundo, y en esto confieso que soy algo más “carrerista” de lo que se acostumbra en la cultura política de hoy, yo creo que Chile debe transitar hacia una forma de descentralización muy cercana al federalismo; por ejemplo, siguiendo el modelo de las autonomías españolas. Nuestra nación, por extensión, es de una enorme variedad climática y cultural; pero además ya no es cierto que esas regiones, ni siquiera las que todavía son nombradas peyorativamente como “extremas”, sean “provincias” en ningún sentido significativo de la palabra. Por lo general, las regiones de Chile tienen hoy sus propios sistemas económicos y políticos; sus propias empresas y universidades; sus propias élites y culturas. Es hora de que nuestro ordenamiento constitucional reconozca esto y radique una parte sustantiva de la gestión pública y la formulación de políticas estratégicas en el nivel regional.

Tercero, Chile debe mandatar constitucionalmente la eliminación de toda forma de discriminación por género, sexo, raza, religión o cualquier otra característica que constituya parte inherente de la identidad de las personas. Para que esto no sea letra muerta debemos establecer un mecanismo, en el contexto del periodo de “adecuación constitucional” que discutimos más arriba, para ir detectando y eliminando todas las fuentes institucionales de discriminación o que reproduzcan y perpetúen brechas. Yo, por ejemplo, tiendo a ser partidario de la aplicación transitoria, focalizada, acotada y específica de políticas de cuotas para corregir dinámicas históricas que todos sabemos tienen raíces culturales muy profundas. Hay múltiples aplicaciones, pero una que me parece natural es que se establezca un periodo (algunos ciclos electorales) en que se repliquen las reglas de paridad de la Convención Constitucional para los Parlamentos que sean electos bajo la nueva magna carta. Después de dos o tres periodos debiera caducar esta regla, por ejemplo sometiendo su persistencia, más adelante, a una consulta plebiscitada y si no es aprobada, entonces, dejando que sea la cultura política y pública chilena la que sostenga una paridad inclusiva, meritocrática y genuina.

Cuarto, Chile debiera transitar hacia un sistema semipresidencial. Esto incluye muchas cosas pero lo central, para mí, es que el Ejecutivo esté obligado a aprobar la nominación al cargo de primer ministro o ministra en el Parlamento. Asociado a esa aprobación debiera proponerse un gabinete y un conjunto de objetivos estratégicos que este perseguirá. Esto tiene el objetivo de superar la constante situación de discrepancia estructural entre Ejecutivo y Congreso, que es una de las razones detrás de la disfuncionalidad política actual. Esta brecha entre Ejecutivo y Congreso se ha producido en casi todos los Gobiernos desde la transición a la democracia, a veces como resultado de las leyes de amarre de la transición, otras como resultado de la preferencia de los votantes y otras veces (como le ocurrió a la presidenta Bachelet) como resultado de las divisiones internas de la coalición.

Los mecanismos de los sistemas semipresidenciales buscan que siempre haya una mayoría en el Parlamento que siente como “propio” al gabinete y lo respalda o bien que detona un voto de no confianza que inicia una renegociación. Estos sistemas requieren reglas pensadas para todo tipo de crisis y aun así no impiden problemas mayores, como se ha visto en años recientes en varias democracias parlamentarias europeas, notoriamente en Bélgica, España y el Reino Unido. La gracia es que están diseñados para construir una solución al problema y no para perpetuar el problema de gobernabilidad durante un periodo presidencial completo. Si hubiéramos tenido un sistema de este estilo para el estallido social, muy naturalmente se habría producido un voto de no confianza y un cambio de gabinete negociado con el Parlamento, que hubiese evitado quizás esa presión que existió para derrocar al jefe de Estado. El gesto político de “hacer caer el Gobierno” (que parte de la oposición quería) se habría producido por medios democráticos y el resultado institucional de un “Gobierno de unidad nacional” (que parte de la coalición de Gobierno deseaba) se habría podido producir a través de la mecánica de negociación para instalar un nuevo gabinete y primer ministro o ministra.

Quinto, la Constitución debe listar con mucha claridad los derechos sociales garantizados que acordemos como comunidad política. Al mismo tiempo debe

resguardar explícitamente que las políticas públicas, e implementaciones prácticas de esos derechos, son materia y atribución de la política misma y no deben radicarse encubiertamente en textos ni atribuciones de instituciones no electas para ello. Esto implica repensar muy seriamente las atribuciones y forma de gobernabilidad del Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República y también el rol que en esto asume la Corte Suprema. Si vamos a hacer una nueva Constitución, que sea para radicar a la política en un Parlamento reformado y fortalecido, no para encubrirla en un sistema de terceras, cuartas y quintas cámaras encubiertas. Si vamos a completar este proceso, que sea para relevar el rol de la política, no para imitar, hacia la izquierda, los trucos antidemocráticos de Jaime Guzmán.

Sexto, la Constitución debe explicitar qué concepto de subsidiaridad va a aplicarse en Chile, en forma clara y visible. Debe decirse en forma directa si es que vamos a seguir con la interpretación extrema actual o si vamos a aplicar algo más parecido a las constituciones del norte de Europa, en donde se combinan los resguardos necesarios para que los Gobiernos no puedan desplazar en forma abusiva a la sociedad civil, local y privada, con la capacidad para tener un rol estratégico del Estado que permita formular e implementar una política de desarrollo.

Y séptimo, tal como hemos discutido anteriormente, debemos explicitar cuál es el tratamiento que daremos a los bienes nacionales de uso público. Debemos establecer con más claridad que estos son propiedad de la nación, que queda representada en sus intereses por las atribuciones y políticas del Estado. Debemos regular cómo son entregados para la explotación y usufructo de privados, bajo qué condiciones, con qué resguardos y asociados a qué pagos y royalties. Probablemente será necesario, además, fortalecer muy significativamente, reformar o incluso refundar algunas de las instituciones que hasta ahora han tenido este tema a cargo.

Estos serían los elementos centrales de la “Constitución de Oscarlanda”. Me doy cuenta de que para muchos suenan como propuestas radicales y disruptivas. Sin

embargo, si uno las analiza objetiva y desapasionadamente, se da cuenta de que son elementos constitucionales que se encuentran presentes en países a los que solemos decir que iramos; se encuentra en las Dinamarcas y Canadás, las Alemanias y Australias, las Finlandias, Irlandas, Nueva Zelandas y... todas las landas.

Tres apuestas estratégicas:

La advertencia de Marx

Ahora ojo, permítanme una advertencia a izquierdas y derechas. Una advertencia que podría hacer, como diría Manuel García, “un viejo que fuera comunista y que se sienta a fumar la tarde entera”. Ese viejo, con su bigote cano y sus lentes, nos advertiría: el tipo de país, sociedad y cultura que queremos construir no es independiente de la economía que subyace a ella. Se pondría los lentes, desempolvaría un viejo volumen, soplando para hacer volar las telarañas y retirando un viejo marcador de libros de cuero, decorado con imágenes borrosas que parecen haber representado a Neruda o Víctor Jara, y nos leería una cita de la Contribución a la crítica de la economía política de Marx: Las relaciones de producción constituyen la estructura económica de una sociedad, su fundación real sobre la que se sostiene la superestructura legal y política a la que responde la consciencia social. El modo de producción material genera el proceso de la vida social, política e intelectual.

Si la economía que uno tiene es la extracción de un recurso natural, con una tecnología capital intensiva y sin trabajadores, la política de ese país se trata de cómo repartir una renta que nadie realmente crea. En ese tipo de sociedades pareciera que las estructuras institucionales, la organización del Estado y las prácticas políticas se estructuran para “repartir la torta” o disputársela, no para ser partícipes de un proceso de desarrollo. La dinámica central de la política, en esos países, es la apropiación de rentas y la protección de estas... por el medio que sea. No es, realmente, un espacio con condiciones fértiles para una sociedad democrática ni liberal. El anterior es el caso de casi todas las economías petroleras, que no son, realmente, un ejemplo democrático a imitar. ¿Eso queremos? ¿No? Bueno, para evitarlo hay que hacer la pega: técnica y política. Y esa pega no la estamos haciendo aún, aunque el proceso constituyente es un buen comienzo y una oportunidad.

Vocación de vanguardia

Parte de la motivación detrás de la escritura de este libro es la constatación de que a muchas personas les cuesta imaginar qué significa una nueva estrategia de desarrollo para Chile. Mi alegato, finalmente, es que esta nueva estrategia es necesaria, dado el sistemático deterioro en el desempeño de nuestra economía en términos de tasas de crecimiento potencial y tendencial, avance en equidad, caída en indicadores de productividad y sistemático deterioro en indicadores de competitividad internacional. Este empeoramiento va a completar más de una década, atraviesa cuatro Gobiernos de signos políticos alternados y se manifiesta en el estancamiento de Chile en una misma estructura productiva y exportadora por varias décadas; característica que no comparten con nosotros los países emergentes que han dado el salto al desarrollo.

Me he dado cuenta de que esta proposición genera a lo menos dos familias de críticas:

Una consiste en la manifestación de desacuerdo por parte de personas que genuinamente creen o sienten que es necesario defender que las cosas deben seguir igual o, incluso, retornar con más fuerza a la agenda clásica de la derecha proempresarial: menos impuestos, Estado más pequeño, menos regulaciones ambientales y menos “rigidez laboral”. Aquí se mezclan, como suele ocurrir en la política, las genuinas convicciones de unos, el saludable escepticismo y perspectiva crítica de otros y el conservadurismo que genera la comodidad del privilegio o el miedo al cambio en otros más.

Otra visión proviene de personas que tienen una perspectiva crítica respecto al “modelo”, pero que tienden a recurrir a soluciones pasadas, sin constatar que la naturaleza de los desafíos que enfrentamos y el contexto tecnológico, cultural y

global que nos rodea es radicalmente diferente. Me refiero, por supuesto, a quienes básicamente proponen la reinstauración de las políticas del clásico estado de bienestar, que se implementó alrededor del mundo durante el siglo xx y particularmente en los años de la posguerra. Hay diversas motivaciones para esta capitulación frente a la nostalgia. Aquí se mezclan, como es natural en los fenómenos humanos, las legítimas opiniones de unos, las lealtades ideológicas de otros, el instinto reactivo de estar a favor de cualquier cosa que moleste a la contraparte o que parezca agredir el statu quo en algunos, y la necesidad de disponer, mentalmente, de alguna solución o camino para quienes sienten pertenecer a sectores políticos que se muestran perplejos, inmovilizados y sin capacidad de propuesta.

El problema con la formulación de una estrategia de desarrollo es que no puede ser un listado de medidas, leyes e instituciones. Si el o la lectora hacen memoria de lo discutido en este texto, se dará cuenta de que en cada uno de los temas que hemos abordado hay una multiplicidad de cosas por hacer, de una variedad muy grande. Es cierto que en general proponemos una matriz de solución común, consistente en pactos de desarrollo en que los diferentes agentes y actores involucrados en cada problema hacen contribuciones para construir una salida a la trampa de coordinación, trampa del prisionero, trampa de pobreza o de ingresos medios o como queramos llamarlo. La contribución de cada uno cobra valor y hace sentido en la medida en que los otros también contribuyen. Por eso es un pacto y requiere de política y no solo de técnica; y es por eso que las reformas políticas, que constituyen buena parte de lo que discutiremos como país durante el proceso constituyente, son tan fundamentales. Así que es cierto que hay una matriz común de solución en esto de los pactos de desarrollo, pero aparte de esto seguimos teniendo un listado de medidas, específicas para cada problema y sector, que son difíciles de comunicar públicamente y complejas de convertir en una narrativa política, que estructure las necesarias coaliciones electorales que sostengan un proyecto de esta ambición.

Más atrás discutimos cómo los proyectos de desarrollo, pero en general casi cualquier emprendimiento humano, requería de las 4C: comprensión, contribución, compensación y consentimiento. La primera de las cuatro es, por cierto, la capacidad de que grandes mayorías nacionales entiendan muy

claramente cuáles son los ejes rectores de la estrategia de desarrollo de nuestro país.

Chile ha tenido, en diversos momentos de su historia, narrativas de este estilo, de enorme potencia. Más aun, uno podría caracterizar a la historia de nuestro país, particularmente durante el siglo xx, como la de un país que siempre pretendía estar a la vanguardia de los fenómenos globales. Hay múltiples ejemplos.

Durante el Gobierno de Pedro Aguirre Cerda (1938-41), como hemos discutido, se dieron pasos sustantivos para la creación e implementación de una política de desarrollo productivo muy agresiva; pero no es lo único que se hizo. Uno de los de su gabinete que llegaría a tener mayor significancia histórica fue, justamente, Salvador Allende, que ejerció como ministro de Salud (en esos tiempos se decía ministro de Salubridad) y que implementó agresivas medidas para comenzar la consolidación de las diferentes estructuras asistenciales y médicas que existían en el país y que impedían, por su disgregación, desplegar una política nacional de salud. Este proceso, iniciado por Allende, culminó en los años cincuenta, con la creación del Servicio Nacional de Salud, que es considerado internacionalmente como una reforma sanitaria extremadamente avanzada para lo que era, en ese momento, un país bastante pobre. Yo he estado presente en seminarios internacionales que discuten la historia del sistema nacional de salud inglés (el famoso NHS), que fue creado por esos mismos años y que cita las reformas chilenas de la época como un referente para las reformas que luego se incrementarían, en muchos casos con mayor profundidad, en los estados de bienestar de la posguerra europea. La consecuencia política de la gestión de Allende como ministro de salud fue, por cierto, la consolidación de su liderazgo dentro de la izquierda, que conduciría, finalmente, a la Presidencia de la República.

Ya instalado como presidente, y haciendo suyas las investigaciones y propuestas del doctor Fernando Monckeberg (premio nacional de Ciencias y Medicina, además de fundador del Instituto de Nutrición y Tecnología en Alimentos, inta, de la Universidad de Chile), Allende implementó una agresiva política de

eliminación de la desnutrición infantil, donde jugó un rol central una de sus propuestas de campaña más famosas, la medida 15 de su programa de Gobierno: “El medio litro de leche diario para cada niño”. Hoy, cuando Chile muestra un desempeño significativo en la vacunación de su población frente la pandemia del Covid, nos damos cuenta de la fortaleza de la salud pública chilena, resultado de una larga construcción en la cual Chile siempre estuvo más adelante de lo que indicaba su nivel de desarrollo, y con indicadores de salud pública que muchas veces rivalizaron, más bien, con los de países desarrollados.

Esto no significa que no haya muchísimos problemas que solucionar en la salud pública, ni que tengamos que dejar de avanzar una enormidad en construcción de hospitales, consultorios, telemedicina y el financiamiento de una mayor disponibilidad y abundancia de especialistas, con mayor cobertura territorial. Esas carencias tampoco están ausentes en los países desarrollados. Lo que significa es que el orgullo que tienen los médicos chilenos por el sistema público de salud que han construido sí tiene justificación. Y, volviendo al argumento de esta sección, es cierto que durante buena parte del siglo xx Chile se percibió a sí mismo como un país bastante vanguardista en salud pública.

Lo mismo se puede decir de la política industrial de Pedro Aguirre Cerda que proyectaron, luego, los Gobiernos radicales que le sucedieron. El parentesco de la política de desarrollo productivo, que tuvo como protagonistas a la Corfo y la Escuela de Economía de la Universidad de Chile, con la política de fomento desplegada en los Estados Unidos durante el Gobierno de Franklin Roosevelt, su Agencia Nacional de Reconstrucción (nra) y su Autoridad del Valle de Tennessee (tva), es bastante evidente.

El proyecto político que encarnó el presidente Eduardo Frei Montalva, en su momento, fue visto internacionalmente como vanguardista, ya que representaba una “tercera vía” en el contexto de la Guerra Fría, donde se buscaba hacer reformas sociales y económicas muy agresivas (como la reforma agraria) sin regresiones autoritarias como las implementadas en el bloque soviético. Es por eso que los partidarios de la democracia cristiana de la época decían estar

implementando una “revolución en libertad”. No sería justo subestimar el impacto internacional que tuvo ese proyecto político implementado en Chile. Y por supuesto, algo muy similar se puede decir de la Unidad Popular y Salvador Allende, que pretendieron construir la primera experiencia de un proyecto revolucionario, de inspiración marxista, que llegaba al poder e implementaba un programa por medios completamente democráticos y preservando los atributos cívicos de una sociedad libre. Eso es lo que se buscaba representar cuando se decía que se estaba haciendo una “revolución con vino y empanada”. Es imposible subestimar la importancia internacional que tuvo Allende, su historia y su tragedia.

Ya hemos mencionado anteriormente cómo la revolución neoliberal implementada durante la dictadura fue una de las vanguardias de este proyecto político a nivel internacional. No solamente fue una de las primeras experiencias de aquello sino, también, una de las más profundas. La transición a la democracia chilena, con todas sus falencias e insuficiencias, en su momento fue vista internacionalmente como un caso exitoso, que sirvió de modelo para otros países que emprendieron caminos similares y, por mucho que les pese a algunos lectores más jóvenes, en su momento los Gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet fueron de los principales Gobiernos socialdemócratas a nivel internacional, de una época que también se conoce como “tercera vía”, y que incluye a Bill Clinton, Tony Blair y Felipe González. Nuestros dos presidentes “tercera vía” siempre fueron parte de la “primera división” global de ese proyecto político. No es casualidad la enorme significancia que ha tenido en círculos internacionales el presidente Lagos al terminar su presidencia y los destacadísimos cargos que ha tenido Michelle Bachelet en Naciones Unidas. Ambas cosas son la expresión de ese liderazgo que tuvimos.

Ninguno de los procesos y proyectos políticos anteriores carece de serias deficiencias. Ninguno de ellos está exento de severas críticas. Si fuera así, Chile no tendría los desafíos de desarrollo y equidad que tiene. Ese no es el punto. Lo que queremos enfatizar es que todos ellos fueron, durante algún periodo, proyectos políticos exitosos, que lograron movilizar la voluntad, imaginación, energía y fuerza del país. Todos esos proyectos cumplían con las 4C. Pero además, nos muestran que cuando Chile anda bien es porque se siente y cree,

porque camina y habla como un país de vanguardia.

Si lo pensamos de ese modo, nos daremos cuenta de que el diagnóstico que hemos hecho en este libro, de que muchos de los problemas ambientales, culturales, económicos y políticos que enfrentamos como país son, en realidad, problemas globales que enfrentan muchos países en desarrollo (incluso desarrollados) y casi todas las democracias liberales del planeta, es en realidad una gran oportunidad para Chile. Lo es, porque siempre hemos logrado surgir cuando vamos adelante de las tendencias mundiales, no atrás, y la crisis global nos da la oportunidad de ser uno de los países que presenta soluciones al problema que agobia a muchas naciones.

Por ende, la forma de dar concreción y de estructurar políticamente la estrategia de desarrollo que se delinea en este libro es configurarla como un intento de Chile por ponerse en la vanguardia de la solución a la crisis contemporánea del capitalismo, de la economía global, de la cultura y de la democracia.

A mi juicio necesitamos instalar en la ciudadanía chilena que nuestro país está en el proceso vanguardista de construir tres cosas:

Una economía verde y una sociedad sustentable

Ciclistas contentos

La evidencia científica sobre el calentamiento global y su origen humano es abrumadora. No solamente no caen las emisiones, más bien crecen a su mayor velocidad histórica. La temperatura global, la acidificación y los niveles del mar suben a velocidades sorprendentes. Los daños ambientales son mayores a los esperados y la masificación de efectos de gran escala sobre comunidades humanas, con su cola de efectos sociales, migratorios, distributivos y políticos, es ya una realidad. A la salida de la pandemia, la crisis climática global nos estará esperando.

Chile es un país de pequeño impacto sobre el problema del calentamiento global, por nuestro tamaño, claro, pero también por el impacto en el conteo de emisiones netas que genera nuestra vocación agrícola e industria forestal (absorbemos harto carbono). Sin embargo, nuestro país es potencialmente uno de los más afectados, como nos indica la sequía en que estamos.

No podemos arreglar el problema solos, pero sí ayudar. Nuestra mayor ayuda no es, obviamente, en la reducción del conteo de emisiones globales; nuestra mayor ayuda está radicada en un ámbito en que Chile siempre ha tenido mucha más importancia que el peso de su economía: en la formulación e implementación de modelos y estrategias de desarrollo, que muchas veces durante nuestra historia han terminado siendo imitadas por países en desarrollo y emergentes.

Chile fue pionero, durante mucho tiempo, de un modelo de desarrollo para países emergentes que enfatizaba la exportación de recursos naturales para salir de la pobreza. El modelo se sustentó, básicamente, en condiciones muy favorables para la inversión, acuerdos de libre comercio con prácticamente toda la economía global y (durante una época) agresivas inversiones en

infraestructura y logística. Ser líderes en ese proceso nos sirvió para llegar a ser el país más próspero y prometedor de la región. Ese modelo ya no rinde lo mismo que antes, como ocurre naturalmente con todos los modelos.

Ahora bien, lo que sí tenemos es la posibilidad de ser nuevamente pioneros de una estrategia que compatibilice el desarrollo, el crecimiento, el empleo y la inversión con la equidad, la justicia, la inclusión y la sustentabilidad. Esa posibilidad surge, esencialmente, de ventajas comparativas potenciales que tenemos para ser protagonistas de una revolución solar y eléctrica global, que es central para enfrentar la crisis climática; pero nada de esto va a ocurrir automáticamente.

En la medida en que maduren las tecnologías de exportación mayorista de energía eléctrica (baterías de arsénico, hidrógeno verde u otras), Chile se puede convertir en una potencia de energía solar y eólica, aprovechando las altísimas radiaciones solares en nuestro desierto de Atacama y las tecnologías de turbinas eólicas flotantes de altamar. Nuestro país puede capitalizar la revolución eléctrica global, exportando insumos claves para ella como el cobre y el litio, pero también apostando a convertirnos en un centro tecnológico de energías limpias y de tecnología eléctrica. Estamos atrasados en ello. Cuando se produjo el auge de la industria de energía solar, en años recientes, bajo la acertada dirección del ministro de Energía Máximo Pacheco del gabinete de la presidenta Michelle Bachelet, una de las cosas que nos ocurrió es que descubrimos que en Chile no teníamos suficientes técnicos, ni científicos, ni trabajadores calificados para la construcción de los proyectos solares. Buena parte de la revolución solar del norte chileno se hizo importando trabajadores calificados. Esto no nos debe ocurrir nunca más y para ello debemos implementar políticas de desarrollo estratégicas con nuestras empresas públicas, universidades del Estado y centros de formación técnica, como las que hemos discutido en este libro.

Para que esta estrategia de desarrollo se convierta en una narrativa política nacional, debe expresarse en la vida cotidiana de las personas. Esto debe ocurrir de dos maneras: la primera es a través del impacto económico que generará la

inversión asociada a este proceso. La radical transformación de nuestra matriz energética y de transporte (la electrificación del transporte urbano e interurbano) genera, por cierto, una enormidad de oportunidades de trabajo, que pueden servir para resolver parte de los problemas económicos y sociales que enfrentamos en la actualidad. Los efectos económicos y ambientales de esta transformación están adelante en el futuro, pero los efectos laborales asociados a la construcción de la infraestructura necesaria pueden ser mucho más inmediatos, ya que están más asociados a la construcción de esta nueva matriz energética que a su terminación y operación.

La segunda forma en que debe expresarse esta estrategia en la vida diaria de las personas es a través de la transformación de su experiencia cotidiana relativa al transporte y la energía. Por ejemplo, a través de la transformación solar de los techos de todas las viviendas chilenas en que sea posible, y su conexión a un sistema de energía minorista distribuida; o por ejemplo, a través de la electrificación completa de los sistemas de transporte urbanos e interurbanos (metros, trenes, buses eléctricos, bicicletas eléctricas, masificación de ciclovías y estacionamientos, etcétera). Tiene que volverse cierto que nuestros ciudadanos sientan que, cotidianamente, en la operación de sus casas o cuando estacionan una bicicleta en una estación modular para tomar un bus eléctrico, están contribuyendo con su comportamiento a la revolución eléctrica a la que está apostando Chile. Por cierto que todas estas cosas generan aun más inversión y por ende aun más empleo, por lo cual, además, esos ciudadanos que se sienten partícipes de la transformación energética, también sentirán que su trabajo consiste en construirla.

Quizás una estrategia como esta, que acerca la transformación económica a la vida cotidiana de los ciudadanos, ayude a hacer que se sientan parte de lo que construimos como país. Quizás, un buen indicador de nuestro proceso de desarrollo es que logremos, en algún momento, pasar de tener “ciclistas furiosos” que ven su modo de transporte como una acto insurreccional a “ciclistas contentos” que lo vean como una contribución cívica a su ciudad, su democracia y la estrategia de desarrollo de su país.

Finalmente, una transformación radical como esta permitiría a nuestras empresas exportadoras, incluso las que comercian productos que no son insumos eléctricos, presentarse ante el mundo como productores limpios y enfrentar desde una posición de liderazgo (y vanguardia) la inevitable transformación de los mercados globales hacia sistemas de trazabilidad éticos y ambientales, como los que hemos discutido y que intentamos implementar con el cobre verde en Codelco.

Aqua Augusta

Julio César, el dictador de la República romana fue asesinado, como todos sabemos, en los idus de marzo (el día 15 de ese mes del año 44 a. C.). Su ascenso al poder fue el resultado final de un conflicto político de casi un siglo entre las izquierdas y derechas de esa república imperialista. Puesto en simple, y tal como discutimos antes en este libro, llegó un punto en que la sociedad y economía desarrollada por Roma en el mediterráneo dejó obsoletas las estructuras políticas y constitucionales de la vieja república aristocrática. El resultado fue guerra civil, revolución y, finalmente, la caída de la República y su transformación en un imperio. El primer emperador fue, por cierto, el sobrino de Julio César, de nombre Cayo Octavio, el que luego de asumir señalizó su descendencia ideológica y filial haciéndose llamar César Augusto (que significa literalmente “el venerable César”). Octavio había sido considerado, hasta ese momento, como un joven excepcionalmente brillante y educado, dotado de talento literario, de sofisticación filosófica y de una alta capacidad de análisis político, táctico y económico. Incluso antes de consolidar su poder y lograr derrotar a sus rivales en las guerras civiles que sucedieron a la muerte de Julio César, Augusto ya había comenzado a intervenir sobre la economía y sociedad italiana con un masivo programa de obras públicas. Sabía que en el trasfondo de los conflictos que habían destruido a la República había un problema central con su modelo económico. La masificación de esclavos resultante de las guerras imperiales les había abaratado los costos a los aristócratas latifundistas y los había enriquecido, aumentando fuertemente los niveles de desigualdad. Además, los ciudadanos libres, desplazados por esa mano de obra esclava, habían quedado desempleados y marginados del proyecto de desarrollo de su país. Migraban, entonces, desde el campo hacia las ciudades que se volvían cada vez más pobres, insalubres y peligrosas. A esto se sumaba una creciente masa de soldados desmovilizados de las guerras de conquista romanas en el extranjero y de sus largos y violentos conflictos civiles. El potencial explosivo de masas desempleadas, hambrientas y

con entrenamiento militar era evidente. Augusto sabía que de perdurar esa situación no habría popularidad pública que pudiera sostenerse en el tiempo ni régimen político que aguantara. Por ende, era esencial una política que generara mucho empleo... Y rápido. Un componente central de esta política de obras públicas fue la construcción masiva y reparación de acueductos; y una de las obras más colosales se encargó a su colaborador más cercano, Mario Vispasiano Agrippa y se conoce como el Aqua Augusta: el primer sistema de acueductos de la historia humana construido para proveer a múltiples ciudades (un total de ocho) en torno a la bahía de Nápoles (incluyendo Pompeya). El acueducto tenía diez ramas que, partiendo en los Monti Picentini recorrían un total de ciento cuarenta kilómetros. Su construcción tomó diez años, empleó a miles de trabajadores (incluyendo hordas de soldados desmovilizados), género contratos para cientos de empresas proveedoras, apalancó un volumen de gasto significativo en la zona, financió negocios para decenas de contratistas y mejoró radicalmente la calidad de vida en esas ciudades. No era pura guerra y legionarios Augusto, por algo reinó cuarenta años. Uno de los problemas centrales que debemos enfrentar como país es la creciente frecuencia, intensidad y duración de las sequías que resultan del proceso de calentamiento global. Por cierto que parte de este problema lo tenemos que abordar con una discusión y probablemente una reforma profunda a los sistemas de derechos de agua que incluya un grado importante de redistribución y recuperación del control público de estos recursos. Eso lo hemos discutido antes en este texto, en la sección en que abordamos los bienes nacionales de uso público. Estas reformas son necesarias, pero no pueden cegarnos a la elocuente evidencia de que hay un problema estructural, de fondo que es, finalmente, una de las expresiones locales más severas de la emergencia climática global. Necesitamos cuidar mejor el agua que tenemos, pero aun así no nos va alcanzar. No hay vuelta, necesitamos generar más agua y esa agua naturalmente la tendremos que sacar del mar. Existen, a lo largo de nuestro país, múltiples proyectos de desalinización de aguas. En general, los más grandes y significativos están asociados a proyectos mineros nuevos o faenas existentes que necesitan expandirse y para ello

requieren mayores recursos hídricos. Algunos de esos proyectos, incluso, como resultado de los acuerdos alcanzados como parte del proceso de evaluación ambiental del caso, contemplan la construcción de algún exceso de capacidad que les permite la entrega de agua comunidades y agricultores locales. Esto, sin duda, es rescatable y debe ser profundizado. La lógica de ello es muy similar a la que se encuentra en el origen de la creación de la Enami, como discutimos antes en este texto: los pequeños s no tienen como “apalancar” los costos fijos de construcción de plantas de desalinización y, sobre todo, de acueductos y sistemas de bombeo que permitan subir el recurso hídrico a las alturas del interior de nuestro país. La existencia de proyectos mineros que puedan asumir buena parte de esos costos fijos y reducir el costo del agua para comunidades pequeñas de zonas semidesérticas o áridas al costo marginal de generación y bombeo, es una gran oportunidad. En algún momento en que estábamos estudiando este tema en Codelco nos topamos con la existencia de tres proyectos privados paralelos en torno a la cuenca del río Copiapó, o sea, en la región de Atacama. Cada proyecto tenía su propia planta desalinizadora, su propio acueducto y servía su propia faena minera. Como es lógico, entonces, cada proyecto asumía sus propios costos fijos y no se aprovechaban las economías de escala que este tipo de instalaciones industriales tiene. Como estaba agendado para hablar en un seminario de ingenieros de minas, le propuse nuestros equipos técnicos calcular el ahorro que se generaría si se consolidaban los tres proyectos en uno solo de mayor escala y ambición. No muy sorprendentemente el efecto sobre el costo marginal era mínimo pero el costo fijo caía en forma estrepitosa, ahorrando varios cientos de millones de dólares que podían repartirse entre las tres compañías. Demás está decir que, adicionalmente, se minimizaba el impacto ambiental y territorial del proyecto. Cuando pregunté por qué las propias empresas no negociaban un acuerdo de este estilo, no se me supo explicar demasiado bien pero era bastante evidente que existía desconfianza estratégica entre ellas y que preferían no depender unas de otras. Era un caso de manual de trampa del prisionero, como el que hemos discutido anteriormente en este libro. Y donde hay una trampa del prisionero, hay un desafío estratégico para el Estado. Presenté los resultados e hice una propuesta: el establecimiento de “carreteras de agua, corredores hídricos o acueductos públicos” en cada una de las cuencas naturales de Chile para construir, en el fondo, un sistema de “ríos al revés”.

Augusto y Agrippa tenían que bajar el agua desde los Monti Picentini, nosotros la tendríamos que subir desde el océano Pacífico. La fórmula propuesta no era más que imitar la forma en que está organizado nuestro sistema eléctrico. Allí, la transmisión mayorista de energía se encuentra centralizada y controlada públicamente con el objetivo de minimizar costos fijos y hacer economías de escala. Mientras tanto, la generación de energía que se inyecta al sistema por productores opera como un mercado competitivo y la distribución local como un monopolio natural regulado en el caso residencial o un mercado mayorista en el caso industrial. Ese modelo se podía replicar, tal cual, en cada cuenca de nuestro país generando un mercado de desalinizadoras río abajo y un uso diferenciado de aguas río arriba. Esto permitía aumentar radicalmente la oferta de agua barata (incluso gratuita) y abundante a las comunidades y pequeños agricultores por la vía de diluir los costos fijos entre los s industriales, agrícolas y mineros. No me fue demasiado bien con esta propuesta tampoco. No necesito, a estas alturas del libro, enfatizar que un programa de obras públicas de este calibre y las inversiones privadas asociadas generarían una cantidad gigantesca de empleo, además de servir para revertir los efectos del calentamiento global sobre nuestro territorio y apuntalar nuestra nueva estrategia de desarrollo. Quizás deberíamos reconsiderarla. Siempre es bueno llevar agua a la gente, lo sabía Octavio... O sea Augusto, que no tenía un pelo de tonto.

Más Pigou menos Coase

Si reconocemos que Chile inevitablemente tendrá, durante el futuro próximo, una estructura económica que dependerá de los recursos naturales. Si itimos que es muy probable que durante las próximas décadas nos veremos insertos en mercados internacionales con estándares éticos y sustentables así como mecanismos para exigir trazabilidad. Si adoptamos una estrategia de desarrollo como la que se delinea en este libro, que pone al centro la sustentabilidad, el agua y la contribución de Chile enfrentar la emergencia climática global. Si nos embarcamos en un proyecto agresivo de electrificación de nuestro transporte o de construcción de cuencas públicas como el discutido en la sección anterior. Si todo esto ocurre, sólo será posible porque Chile reforme radicalmente su sistema de evaluación ambiental. El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (seia) es otro de esos legados de la época de los Gobiernos de centroizquierda que se pretende olvidar. El seia fue creado el 2010, durante el primer Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet a través de una ley que simultáneamente elevó la categoría de las políticas públicas de sustentabilidad al convertir la antigua Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) en el Ministerio del Medio Ambiente que tenemos hasta hoy. La verdad es que si consideramos además de esto los agresivos pasos que se dieron durante el segundo Gobierno de Bachelet en la protección de áreas marinas que hace que Chile hoy protege un poco menos de 40 % de sus territorios marinos y terrestres, y que posee uno los sistemas de áreas marinas protegidas más grandes del planeta, es imposible negar el legado ambiental de la presidenta. Durante su segundo mandato y capitalizando el aprendizaje de cinco años de operatoria del seia, se produjo una reforma de este sistema que, sin duda, constituye un avance. Sin embargo, todavía hay un consenso relativamente extendido de que el sistema tiene, aún, problemas de funcionamiento bastante serios. Nuevamente esta es una de esas situaciones en que hay críticas de derecha, hay críticas de izquierda y, lamentablemente, parece evidente que ambos tienen un poco de razón.

La principal queja desde el mundo empresarial hacia el seia tiene que ver con la demora que introducen los proyectos de inversión. Hay algo de realidad en esta crítica para el caso de los grandes proyectos industriales, sobre todo las inversiones mineras y energéticas de gran escala, donde efectivamente los tiempos pueden llegar a alargarse bastante, a veces extendiéndose por varios años. La realidad de los proyectos más pequeños y convencionales es menos dramática con aprobaciones que se producen en torno al año posterior a su ingreso. Ahora, se debe reconocer que los megaproyectos son, efectivamente, los que tienen el mayor impacto potencial sobre el medio ambiente pero también, claro, el mayor potencial de generación de empleo y desarrollo en zonas que lo necesitan. Este círculo siempre será difícil de cuadrar y no es razonable esperar que un sistema de evaluación no introduzca alguna demora a los proyectos; pero sí que se esmere por ser lo más eficiente y efectivo que pueda, particularmente en el proceso de rechazar proyectos para así liberar el capital comprometido en este para buscar otras alternativas de inversión que sean beneficiosas para el país. Hay dos consecuencias de los tiempos de aprobación de megaproyectos que podrían terminar minando la legitimidad del sistema en el mediano plazo. Una es la incertidumbre regulatoria que surge de que los estándares exigidos cambien mientras el proyecto está en trámite. Esto implica que un proyecto es ingresado pensando en cumplir ciertos estándares y luego tiene que estar siendo constantemente rediseñado mientras busca la aprobación. Cualquiera que ha gestionado un proyecto sabe que está es, probablemente, la peor forma de diseñar proyectos y que conduce, inevitablemente, a soluciones “a la chilena”, con nuestro famoso “alambrito”, en vez de rediseños óptimos pensados en forma estructural. La segunda incertidumbre regulatoria dice relación con la incapacidad que ha tenido el sistema de mantenerse como un mecanismo técnico que implementa una política de Estado en vez de un instrumento de la política contingente para autoridades de turno. El famoso telefonazo del presidente Piñera el año 2010 para detener el proyecto de la central termoeléctrica de Barrancones y la crisis de gabinete del 2017 en que renunció la totalidad del equipo económico de la presidenta Bachelet debido a sus discrepancias con el ministro del medio ambiente sobre la aprobación del proyecto minero Dominga son muestras de lo

anterior. El problema no es, a mi juicio, que los proyectos se hayan detenido. La verdad es que en ambos casos parece haber muy buenas razones ambientales y comunitarias para no ejecutarlos, a lo menos en la forma en que estaban planteados en ese entonces. El problema es que debió haber sido el sistema de evaluación ambiental el que resolviera en forma temprana que los proyectos no debían continuar y no un gallito entre ministros o la reacción de un presidente frente a protestas callejeras. Evidentemente el sistema necesita una reforma; no para aflojar estándares, pero sí para generar la certidumbre de que la sustentabilidad se implementa y ejecuta como política de Estado; con reglas claras, que se respetan y neutralidad de procedimientos que se siguen. Ahora, el sistema también tiene críticas “por la izquierda” y estas también tienen algo de razón. Una de las principales es que el sistema “llega tarde” y tiene mecanismos implícitos de elusión que les permite a las empresas generar hechos consumados fraccionando los proyectos en pedacitos que se van implementando de a poco hasta que el proyecto completo se vuelve ineludible. Otra es que el sistema carece de un mecanismo efectivo de planificación territorial que permite evaluar la pertinencia de proyectos en función de la situación de relativa “saturación” o “virginidad” de determinados territorios. Es de sentido común que un proyecto con impactos ambientales significativos no puede ser evaluado con independencia de otros proyectos en el mismo territorio. La inexistencia, en la práctica, de un sistema de evaluación estratégica ambiental y territorial hace que los proyectos se evalúen “de a uno” y sin hacerse cargo del equilibrio general. Finalmente, existe la percepción de que aquella parte del seia consistente en consultas a las comunidades aledañas o afectadas por el proyecto en cuestión ha sido penetrado por mecanismos clientelares de la política (¡cómo no!) que intermedian estos procesos y extraen rentas de ellos. Es de sentido común que los mecanismos de compensación debieran ir en beneficio de las comunidades y no de oportunistas u operadores políticos. Hay dos paradigmas de compensación y mitigación contenidos en los sistemas de evaluación ambiental alrededor del mundo. Muchas veces, en experiencias y legislaciones comparadas, se encuentran combinados. Corresponden aproximadamente a los enfoques de Pigou y Coase que discutimos antes en este libro cuando abordamos las externalidades ambientales.

En un enfoque pigouviano las compensaciones son calculadas por una institucionalidad técnica con metodologías parecidas a las que se usa para fijar impuestos correctivos de externalidades. Se calcula, se aplica y ya está: las comunidades participan dentro de las rentas generadas por el proyecto en forma automática. En algunos países, incluso se encuentra fijo en la ley o los procedimientos el porcentaje de las utilidades que se llevan, para partir a conversar, las comunidades involucradas. Este enfoque tiene la virtud de ser rápido, automático e inmune a los sinvergüenzas; pero por otro lado impide el aprendizaje, flexibilidad y adaptación que se produce cuando las partes involucradas se consultan, dialogan y negocian. El enfoque coaseano trata de proveer dicha flexibilidad: asigna derechos, deberes y reglas para luego inducir que los agentes negocien una solución. Esto se parece bastante a la filosofía del seia chileno hasta ahora. Quizás no es sorprendente que en el país de la revolución neoliberal predomine el enfoque coaseano de solución descentralizada y algo alérgico al rol estatal, incluso en la mente de los ambientalistas de izquierda. El tema es que casos como Barrancones y Dominga ilustran que no es posible, a veces, simplemente descentralizar decisiones de impacto ambiental significativo así como así. Finalmente, el Estado tendrá que tener una política estratégica; si hace como que no la tiene, se verá forzado igual y tendremos incidentes como estos que generan la peor combinación de incertidumbre tanto para las empresas como para el medio ambiente y las comunidades. Hubiera sido mucho más eficiente, por ejemplo, que en una etapa temprana de los proyectos y como resultado de un mecanismo de evaluación más asertivo y estricto, se les hubiese dicho que no a los potenciales inversionistas. Hubiera sido mejor para las empresas, para la economía, para el medio ambiente y para la credibilidad de la institucionalidad. Así que hay harto material para pensar en una reforma profunda del seia que lo fortalezca, aumente su efectividad, su pertinencia y eficiencia. Si queremos ser líderes globales en la construcción de una economía enfocada en la sustentabilidad, esta reforma es ineludible. Probablemente un elemento de ella sea introducir algo más de escepticismo a estos mecanismos (supuestamente) descentralizados de negociación y una vez más, relevar el rol estratégico del Estado explícitamente, con reglas claras que limiten la discrecionalidad, pero con claridad propósitos. O sea: más Pigou, menos Coase.

Una economía laboral y una sociedad del trabajo

Temporadas tempestuosas

La historia de la economía, desde la primera Revolución Industrial en adelante, es una de cambios tecnológicos significativos, que generan progreso, por un lado, y disrupciones sociales, culturales y políticas por otro.

Este proceso ha sido entendido en forma muy profunda por los economistas hace bastante tiempo. Por ejemplo, se encuentra presente en la teoría marxista de la economía, a través de los conceptos clásicos de “materialismo histórico”, “dialéctica materialista” y “proletarización”. O, también, en la teoría del desarrollo más defensor de las bondades del capitalismo como, por ejemplo, en el clásico concepto de “destrucción creativa” schumpeteriana y en las teorías del ciclo económico y del desarrollo de los economistas austriacos. Uno lo puede encontrar en los mecanismos que replican a la biología y la genética de la “economía evolucionista”, desarrollada por Thorstein Veblen ⁸, o en los mecanismos culturales, sociales y políticos denominados como “economía substantivista”, desarrollados por Karl Polanyi .

En resumen: este fenómeno no es una novedad. Sabemos que la tecnología termina generando progreso en el largo plazo, pero que produce disrupciones en el corto plazo; incluso, situaciones subóptimas, inestables o injustas que pueden durar mucho tiempo y pueden ser muy difíciles de manejar.

Estos cambios son, dependiendo del momento histórico y de la tecnología, más o menos disruptivos. Su impacto es mayor o menor. Cuando su impacto es menor, se destruyen trabajos a una velocidad o intensidad que es posible de absorber por la economía que existe o la que desarrolla la revolución tecnológica. Pero cuando su impacto es mayor, las disrupciones, la quiebra, la pérdida de ahorros y de empleos, el desempleo crónico, la destitución, la vulnerabilidad y el miedo

adquieren una escala tan elevada que tienen el potencial de generar consecuencias sociales y políticas muy significativas. La historia nos ha enseñado, además, que estas pueden ser muy peligrosas.

Es importante evitar la complacencia del largo plazo. Es más, esa complacencia es un error clásico de mis colegas los economistas y del empresariado. No solo eso: esa complacencia es, a veces, precisamente el mecanismo que evita que ese largo plazo llegue. Keynes nos advertía en su Tratado sobre reforma monetaria de 1923, donde decía lo siguiente:

El largo plazo es un mapa equívoco para entender los eventos contemporáneos. En el largo plazo estaremos todos muertos. Los economistas se plantean una tarea demasiado fácil e inútil si en temporadas tempestuosas solo pueden decirnos que, cuando la tormenta haya pasado, el océano volverá a estar calmo.

De flores bordado

La implementación de una transformación logística y energética como la discutida en la sección anterior generaría, por cierto, una enorme cantidad de trabajo en el corto y mediano plazo. Esto permite manejar, por un tiempo, el problema generado por los desafíos tecnológicos al trabajo que hemos discutido, y que provienen de tecnologías que se están expandiendo agresivamente en la economía global. Sin embargo, esas tendencias son estructurales y, por ende, su solución no puede depender de auges temporales en obras públicas y construcción.

Chile necesita transformar sus objetivos de política económica. Debido a las tecnologías que hemos discutido, ya no es cierto que el crecimiento económico automáticamente genere empleo en el largo plazo; como resultado del cambio tecnológico puede no ser tan así. Por ende, nuestra política de desarrollo productivo debe tener como objetivo que Chile desarrolle ventajas comparativas o profundice las ventajas que posee en sectores generadores de empleo.

Por ejemplo, Chile tiene excelentes indicadores a nivel global como destino turístico. Sin embargo, para la importancia y atractivo que tiene nuestro país en este rubro, lo hacemos muy mal. Hay países como España, Francia o Nueva Zelanda en los que un porcentaje muy significativo de la población trabaja directa o indirectamente en el turismo. En Nueva Zelanda, un país con características geográficas similares a las nuestras, un poco menos de un décimo de la fuerza laboral se emplea en este sector; en Chile es un tercio de esto. Si uno visita esos países, lo nota. Es evidente que una proporción enorme de la población estudia y se entrena para participar de este sector productivo: aprende idiomas, aprende técnicas de hospitalidad, se capacitan como tutores o profesores de deportes al aire libre, etcétera. Uno se sienta en un local de un pueblo relativamente menor, en las zonas turísticas de estos países, y hay

personas que te atienden, que llevan pines con banderitas en la solapa que indican los idiomas que hablan. En todas partes hay lugares en los cuales uno puede conseguir información que intenta activamente promover que tú visites más lugares (y gastes más).

Chile puede ser una potencia turística, no centrada en castillos y ruinas que no tenemos, sino en la privilegiada y exuberante naturaleza de nuestro territorio, en los deportes al aire libre y en la vida sana asociada a nuestra industria de alimentos (parecido a Nueva Zelanda).

Una apuesta estratégica como la anterior requiere resolver problemas de coordinación como los que hemos discutido. Por ejemplo, multiplicar exponencialmente la cantidad de gente que estudia idiomas, educación física, carreras culturales y relacionadas con el turismo. Esto involucra una apuesta estratégica de parte de jóvenes, sus familias y las instituciones de educación que les proveerán la formación necesaria. Solo tendrá sentido hacer esta apuesta si es que saben que el Estado y las empresas harán las inversiones productivas y de infraestructura que darán sentido a lo que ellos están estudiando. Y, por cierto, las empresas pensarán lo mismo: solo harán las inversiones agresivas en el sector de turismo si es que creen que van a disponer de una mano de obra turística calificada de clase mundial (que hoy no existe, pero podría educarse). Y para todo ello será esencial que el Estado haga su parte, no solamente ayudando a coordinar este pacto de desarrollo productivo, sino tomando las medidas de infraestructura y protección del medioambiente que le den sentido. Cuatro ejemplos muy claros de ello son la necesidad urgente de un masivo programa de soterramiento de cables en zonas turísticas urbanas y rurales, la implementación de regulaciones para la eliminación de publicidad en carreteras (que además ayuda a la seguridad), un plan de limpieza y eliminación de basuras en zonas turísticas y un masivo plan para mejorar y completar la infraestructura de parques nacionales (como en el caso del Sendero de Chile). Todo esto, una vez más, genera empleo en el corto plazo pero además apalanca el surgimiento de un sector que puede generar empleo de largo plazo.

La gracia que tiene una apuesta hacia el turismo es que ofrece empleos con varios atributos deseables. Para empezar, son empleos que en general resultan difíciles de sustituir por algoritmos y robots. Yo personalmente espero no estar vivo cuando existan robots que puedan sustituir a alguien que te atiende en un restorán o que te enseña a andar a caballo. Pero además, si esto se hace bien, permite generar empleos que involucran un estilo de vida diferente, en que un mayor porcentaje de nuestra ciudadanía y población vive y trabaja en torno a la naturaleza, la cultura, el arte, el apoyar a las personas en sus procesos de descanso y crecimiento, incentiva aprender otros idiomas y desarrolla relaciones interpersonales con visitantes de otras culturas, contribuyendo a nuestro desarrollo cultural y crecimiento espiritual como nación.

Uso el ejemplo del turismo no porque sea el único ni porque constituya una bala de plata, sino porque es un sector económico en el que Chile está conspicuamente atrasado en relación a sus ventajas comparativas potenciales y donde nos traiciona o limita esa compulsión por privilegiar el corto plazo por sobre una mirada estratégica, lo que se expresa, por ejemplo, cuando dañamos nuestro patrimonio turístico por implementar proyectos económicos o de infraestructura que tienen beneficios de corto plazo, pero en que perdemos más en el largo plazo.

Hay muchos otros ejemplos de opciones de apuestas estratégicas para generar una economía laboral: una de ellas es la posibilidad de que Chile se convierta en un centro financiero regional de finanzas sustentables, responsables y de impacto social. Nuevamente, este sería un proyecto que reconoce una debilidad (ser un país pequeño, que difícilmente va a disputar el ser un centro financiero global) pero capitaliza ventajas que ya tenemos (ser reconocidos internacionalmente por la seriedad de nuestras instituciones y la credibilidad de nuestros regímenes institucionales) y capitaliza apuestas productivas nacionales (como el convertirnos en una potencia regional de energías limpias). Al igual que en el caso anterior, esto genera oportunidad de empleo a corto y largo plazo, pero también la posibilidad de apalancar económicamente empleos resistentes al cambio tecnológico y que involucran estilos de vida diferente. Hay otro caso: la apuesta a expandir exponencialmente el sector universitario y convertirnos en una potencia en educación superior en español, que discutiremos en la siguiente

sección de este capítulo.

El código de Pepe

Uno de los requerimientos centrales, eso sí, para establecer los pactos de desarrollo necesarios para construir una economía laboral, es una reforma radical a nuestro código del trabajo. En términos simples, los diagnósticos tanto de la izquierda como la derecha respecto de nuestras regulaciones laborales son correctos. Es, en cierta medida, el peor de los mundos cuando uno tiene todos los problemas que las diferentes partes de la disputa política levantan. Es cierto que nuestra legislación laboral contiene rigideces e inflexibilidades que son difíciles de conciliar con la vida moderna y las tecnologías que están impactando al mercado laboral. Es cierto que la solución a esos problemas, la necesidad simultánea de generar empleo pero garantizar que este sea decente y digno, requiere de negociación amplia y flexible entre las empresas y los trabajadores. Pero, lamentablemente, es cierto también que nuestro código del trabajo es fundamentalmente antinegociación colectiva, antisindical y antinegociación sectorial. Dado el insustituible rol de los sindicatos en las empresas de tamaño mediano para arriba y de las confederaciones sindicales sectoriales en el caso de las empresas de tamaño mediano para abajo, esa característica de nuestra legislación laboral es catastrófica para la construcción de pactos de desarrollo.

Para abordar el aspecto laboral de estos pactos y como parte de las reformas institucionales más globales que debemos hacer, necesitamos realizar una reforma global al código del trabajo. El código actual proviene, en su origen, de las reformas laborales del ministro José “Pepe” Piñera, hermano del presidente actual. El código de Pepe Piñera tiene como eje central reducir al máximo el rol de la negociación colectiva y el papel de los sindicatos. Ese eje expresaba la necesidad, desde el punto de vista de las autoridades de la época de “ordenar” el mundo laboral y reducir al máximo la conflictividad sindical. El problema es que en ese proceso de reducción del conflicto redujeron a su mínima expresión la negociación, que, como resulta obvio, involucra algún grado de conflicto. El resultado paradógico es que ese código del trabajo rígido no es, realmente, un legado de los Gobiernos de izquierda de nuestro país, sino de uno de los

ministros más emblemáticos de la dictadura y de la era de los Chicago boys. Con el tiempo se le han hecho algunas reformas, pero ese eje central sigue allí. Para hacer los pactos de desarrollo que hemos discutido, necesitamos un nuevo código que sustituya el código del trabajo de Pepe Piñera.

Ese nuevo código debe generar más espacios para la negociación entre trabajadores y empresarios, pero debe reconocer la naturaleza desigual de esta relación y, por lo tanto, debe fomentar la negociación colectiva como el mecanismo central de flexibilización. Esto es, aunque parezca paradógico para lectores de pensamiento más liberal, el sindicato como mecanismo de flexibilización. Y por cierto, tenemos que reconocer que hay trabajadores que nunca dispondrán de un sindicato o, incluso, que no quieren ser representados por uno. En estos casos tendrá que haber mecanismos institucionalizados de negociación sectorial o “ramal” como se acostumbra decir en jerga del mundo laboral.

La solución no es tan exótica ni novedosa, un ejemplo ya existe en Chile: las jornadas excepcionales de la minería (7x7, 10x3, etcétera), que se pactan con autorización previa de la Dirección del Trabajo. Incluso si no hay sindicato, la Dirección del Trabajo, en ocasiones, ha pedido votación secreta de los trabajadores, simulando los procedimientos sindicales regulados. Eso ha funcionado muy bien, por el momento, en un universo acotado de empresas, lo que un nuevo código del trabajo podría ampliar. Otra opción es a la europea o uruguaya: se reúnen las empresas por sector con sindicatos, al amparo del Gobierno, en mesas sectoriales que hacen acuerdos, a los cuales se cuelgan las empresas que deseen. Si quieren algo distinto, negocian directamente con su sindicato. De esa forma, tienes una ley general para todos, con cosas como bolsa de horas extras mensuales o jornada máxima semanal; en virtud de estos acuerdos se puede pactar flexibilidad y desviaciones desde esas reglas generales, con algunos mínimos legales (obviamente). Lo clave es que en esa negociación nunca se le deje solo a el o la trabajadora. Bueno, para transitar a este mundo se necesita un nuevo código del trabajo y terminar con el código de Pepe. Este es un elemento clave para los pactos sociales que queremos construir.

Las cuarenta horas

En esa época anterior al estallido social y la pandemia, que hoy es como la prehistoria, se habían comenzado a dar algunos debates laborales interesantes que ilustran el punto que estamos haciendo. Uno de ellos era la propuesta de reducir la jornada laboral de cuarenta y cinco a cuarenta horas. Ese proyecto, al momento de escritura de este libro, aún se encuentra siendo tramitado en el Parlamento (durmiendo el sueño de los justos, dirían algunos). Es una discusión importante e interesante. Es un problema difícil por sus beneficios de largo plazo y sus costos en el corto, que son reales también. Sin duda que un momento como el actual, con el impacto que ha generado la pandemia en términos de empleo, hace difícil que se le dé prioridad, pero es una conversación a la que vamos a volver inevitablemente cuando pase la pandemia y empecemos a superar sus efectos.

Debemos tener cuidado con la política de la regla de tres para estimar efectos de reformas sobre variables como el empleo o el pib. Debemos ser rigurosos. No seamos cándidos. No son ciertos ni los escenarios catastróficos, ni los escenarios mágicos en que este tipo de reformas no tienen costo o generan ganancias milagrosas. Muchos de esos cálculos simplemente hacen una regla de tres a partir de alguna cifra antojadiza, sin simular rigurosamente los efectos de las políticas y considerar los incentivos que generan sobre el comportamiento de los agentes económicos. Discutamos las reformas sociales y laborales responsablemente, celebrando las conquistas, beneficios y logros sociales que se quieren construir, pero también mirando a la cara los costos y, por ello, construyendo soluciones que los minimicen.

Yo, por ejemplo, sí soy partidario de implementar esquemas de reducción de jornada; más aun, soy partidario de una radical flexibilización no solo de las jornadas sino de la distribución de la semana laboral. Creo que es un imperativo

de la economía moderna que, además, va a ser acelerado por la pandemia. Soy partidario... pero solo si está acompañado de un fortalecimiento del sistema de negociación laboral que iguale la cancha, fortalezca el rol de los sindicatos alli donde son posibles y acomode soluciones institucionales o sectoriales cuando falten. Creo que es una discusión que va a cobrar mayor importancia y que se va a intensificar, dados los impactos que están teniendo la pandemia y el teletrabajo sobre el mercado laboral. Más aun, incluso en el caso de los trabajadores que volverán, después del Covid, a trabajar presencialmente como antes, debemos entender que la cohesión social del país no soporta que la gente esté fuera de su casa trece horas diarias, por salarios que apenas superan la línea de pobreza. Eso es un atentado contra la salud mental, el bienestar, la familia y la calidad de vida. Vamos a tener que volver a abordar este tema. No sirve esconder la cabeza como el avestruz.

Hay que hacer algo, de acuerdo, pero tenemos que buscar una solución más completa, que se relacione con nuestra estrategia de desarrollo. La discusión sobre el código del trabajo y su reforma no se resuelve en si terminamos con cuarenta o cuarenta y un horas semanales (¿por qué no treinta y ocho o cuarenta y dos?). Quizás es mejor pensar en una reforma completa del código del trabajo, que tenga como norte un código a la vez más prosindical y más flexible, para que sean los propios trabajadores y sus empleadores los que construyan, en forma negociada, las nuevas jornadas laborales y las mezclas entre trabajo presencial y remoto que tendremos que construir a la salida de la pandemia en forma diferencial, sector por sector, empresa por empresa, función por función. Un código del trabajo en que se negocian condiciones flexibles, pero en que los trabajadores tienen respaldos sindicales, sectoriales o institucionales que les permiten ser partícipes de las ganancias de flexibilidad y no solo asumir sus costos, en el mediano plazo sería un instrumento para pactos laborales y productivos como los que necesitamos para transformar nuestra economía.

Una economía científica y una sociedad del conocimiento

Escolatina

El año 1957 inicios actividades el programa de estudios americanos en economía Escolatina de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile. Éste fue el primer programa de posgrados en economía de Sudamérica y se fundó como reacción a una recomendación hecha por la primera conferencia de facultades de economía de América Latina que se celebró en Santiago en 1953. Fue una de las obras de un destacadísimo académico de nuestra facultad que ejerció, en esos tiempos, como director del Instituto (hoy Departamento) de Economía de la Universidad de Chile; el economista norteamericano Joseph Grunwald que además creó la Encuesta de Ocupación y Desocupación del Gran Santiago que usamos para calcular el Gini en las primeras secciones de este libro y que, si se acuerdan, comienza justamente el año 1957. Como dicen: “todo calza, pollo”. El caso es que Escolatina fue el programa más prestigioso de estudios de economía de América Latina por varias décadas. Entre sus exalumnos y académicos hay una buena cantidad de las más altas autoridades de varios países de la región durante el siglo xx incluyendo a lo menos un par de jefes de Estado. Todavía recuerdo de mi niñez y juventud en Colombia cuando se presentaban los gabinetes presidenciales y se decía como parte del currículo de varios el haber estudiado en “Escolatina de la Universidad de Chile”, como quien dice que tiene una maestría de Oxford o un Ph.D. de Harvard. Yo le preguntaba mi padre y él me contaba, orgulloso, sobre la universidad y la escuela. En el año 1957, hace más de seis décadas, nos atrevíamos apostar a ser un centro referente académico regional... Y lo lográbamos. Hoy, que necesitamos transformar nuestra economía y sociedad, este tipo de políticas dirigidas a disputar el liderazgo tecnológico, académico y universitario regional son claves. Sin embargo, requieren pensar en las universidades, centros de formación técnica, politécnicos e institutos profesionales, no sólo como instituciones educativas y científicas, sino como partes de un sector económico a desarrollar.

Las mejores universidades chilenas disputan el liderazgo de América Latina con algunas rivales argentinas, colombianas y mexicanas, pero principalmente con dos o tres universidades brasileras. Frente a estas últimas tenemos una enorme ventaja comparativa: el idioma español. Adicionalmente, un análisis objetivo de nuestra distancia académica y docente con las principales universidades de España muestra que, en realidad, las mejores universidades chilenas no están tan lejos de competir de igual a igual con ellas; más aun, las tendencias contemporáneas de inmigración hacia Chile incluyen un porcentaje significativo de jóvenes que vienen desde otros países de la región a estudiar su posgrado, pero también, crecientemente, los pregrados, como hemos notado los profesores universitarios. No es de extrañar; con todos nuestros problemas, Chile sigue siendo el país con mayor calidad de vida de la región; más aun, internacionalmente se nos sigue interpretando como una de las democracias más prometedoras a nivel global, no solo a pesar del estallido social, sino incluso gracias a una de sus consecuencias: el proceso constituyente. No es raro que quieran inmigrar jóvenes talentosos de toda la región a un país que tiene buenos prospectos, en que se habla el español y en que la cultura y estilo de vida no es demasiado diferente a los lugares de los cuales provienen que, después de todo, comparten una raiz histórica común.

Si quisiéramos convertir esto en una estrategia de desarrollo, sin embargo, tendríamos que estar dispuestos a ser mucho más agresivos.

Por ejemplo, deberíamos considerar la posibilidad de expandir significativamente nuestra oferta de pregrado, para hacernos cargo de las carreras que necesitan estudiantes de otros países o de las variantes curriculares que necesitan para poder ejercer de vuelta a su lugar de origen, cuando terminen los grados (un ejemplo muy claro de ello se produce en la carrera de Derecho). Eso implica una revolución legal en la forma en que regulamos los títulos universitarios que pueden entregar nuestras instituciones de educación superior y un grado importante de arrojo de parte de las universidades líderes chilenas, a las que las demás tienden a seguir: la Universidad de Chile y la Universidad Católica.

Adicionalmente, si nos embarcamos en la estrategia de construcción masiva de parques, campus y barrios empresariales, científicos y tecnológicos, como ya hemos discutido, podríamos expandir significativamente la oferta educativa en nuestras universidades (sosteniendo cuerpos docentes más grandes y variados) y la escala de los cuerpos docentes disponibles para servir a una masa muy superior de estudiantes. Esos parques apalancarían la expansión universitaria y se nutrirían de ella.

Una de las ganancias simbióticas que tendría esto es que permitiría, por un lado, aumentar significativamente la cantidad de recursos que recaudan las universidades en el pregrado (por tener muchos más estudiantes), financiando departamentos de estudio e investigación más grandes, los que a su vez podrían proveer muchas más oportunidades de desarrollo profesional para esos mismos estudiantes y una oferta muy superior de programas de posgrado. Y si lo pensamos desde el punto de vista de la política de desarrollo productivo, la importación de enormes números de jóvenes estudiantes, investigadores y futuros académicos desde todo el mundo de habla hispana, nos permitiría incrementar la escala, intensidad e impacto de nuestros esfuerzos por transformar nuestra matriz productiva y convertirnos en líderes tecnológicos de América Latina.

Al igual que en todos los ejemplos que hemos dado en esta sección, en el corto plazo este tipo de iniciativas genera trabajo por la vía de incentivar un nivel de gasto significativo en infraestructura y construcción. En el largo plazo genera un tipo de empleo resguardado del cambio tecnológico, por estar asociado a la provisión de servicios para los ecosistemas de innovación y el sector universitario, cosas que son, todavía, muy difíciles de sustituir con robots y algoritmos. Pero, además, genera el potencial para ampliar un sector que puede ofrecer no solo empleos de calidad sino estilos de vida diferentes, en que una proporción más grande de los ciudadanos de nuestro país vivan su vida en función de la ciencia, la tecnología, la cultura, el arte y el deporte.

Gobernar es educar

Pedro Aguirre Cerda, fundador de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, fue electo presidente de Chile el 25 de octubre de 1938 en un convulsionado país, inserto en un mundo que comenzaba a agitar una espiral que conduciría eventualmente a la Segunda Guerra Mundial. En marzo de ese año se había producido el Anschluss, la anexión de Austria al Tercer Reich. A principios del mes de octubre, las tropas de Hitler ocupaban la Sudetenland, los territorios de Checoslovaquia donde habitaban comunidades de habla alemana y que los Gobiernos occidentales de la época, en uno de los actos más vergonzosos de la historia diplomática europea, aterrorizados ante el prospecto de una guerra, le autorizaron invadir y anexar. En marzo del año siguiente, completaría la anexión de Checoslovaquia completa y en septiembre de ese año, invadía Polonia, dando inicio a la guerra. Era la época de mayor ascendiente del fascismo y el nacionalsocialismo. En los países occidentales abundaban los iradores de sus regímenes, de sus logros económicos y obras públicas, de su aparente orden y cohesión social, de sus logros militares y políticos... En Chile también. No es de extrañar, quizás, que apenas un mes y medio antes de la elección, el 4 de septiembre de 1938, se produjera en Santiago un masivo desfile de nazis chilenos, muy marciales y uniformados, manifiestamente dispuestos a tomarse el poder en nombre de su líder Carlos Ibáñez del Campo que era candidato en la elección presidencial contra Pedro Aguirre Cerda y Gustavo Ross (el candidato de Arturo Alessandri). El día siguiente, el 5 de septiembre, un grupo de algo más de 60 nazis comandados por oficiales de las Tropas Nacistas de Asalto (tna) asociadas al Movimiento Nacional Socialista de Chile (Mnsch) se tomaron y apertrecharon en el edificio del Seguro Obrero (donde hoy despacha el Ministerio de Justicia) y en la casa central de la Universidad de Chile, donde tomaron de rehén al rector Juvenal Hernández. El objetivo era detonar un golpe de estado nazi y colocar a

Ibáñez el poder. Por cierto, al instalarse en un edificio a metros del palacio presidencial consiguieron que se prendieran todas las alarmas del Estado chileno e invocaron los peores demonios militaristas, autoritarios y represivos de nuestra cultura, solo que, a diferencia de lo que esperaba, dirigidos contra ellos mismos. En la tarde se inicia el asalto del ejército para retomar los dos edificios. Luego de un tiroteo que tuvo como resultado algunos heridos, los asaltantes de la Universidad de Chile fueron desalojados y el rector rescatado. Los prisioneros fueron escoltados por las calles y llevados a juntarse con sus camaradas en el mismo edificio del Seguro Obrero. Allí, luego de escaramuzas y negociaciones varias que condujeron a algunas bajas, se había producido la rendición de los amotinados. Pasadas las cinco de la tarde fueron fusilados. De los más de 60 prisioneros, sólo sobrevivieron cuatro. Algunos testigos narraron que los escucharon cantar el himno de las Tropas Nacistas de Asalto mientras esperaban la muerte. Ese mismo día Carlos Ibáñez del Campo se entregó, fue detenido, obligado a bajar su candidatura y partir al exilio. Al evento se le conoce, en nuestra historia, como la Masacre del Seguro Obrero. Aguirre Cerda ganó la elección en el contexto de un país que se asomaba al precipicio del fascismo y la violencia política más descarada y brutal. Un país desgarrado por años de crisis económica generada por la gran depresión y la declinación de nuestra principal exportación gracias al desarrollo del salitre sintético. Un país con una agricultura atrasada, latifundista y cuasi feudal. Un país con una industria casi inexistente. Un país con capas obreras y proletarias que no encontraban, siquiera, trabajo de obreros y proletarios. O sea, una vez más, como ha ocurrido en la historia de muchos países y en muchas épocas, una situación en que la ciudadanía y el pueblo no se sentían parte, partícipes ni beneficiarios del modelo económico del país. Las ciudades se llenaban de migrantes desde las oficinas salitreras abandonadas en el norte. Los cités se llenaban de pobreza, hambre y miseria. La clase política se mostraba perpleja y errática, crecientemente dispuesta a entretener caudillos, demagogos y doctrinas delirantes, como bien indica la trayectoria de los dos políticos principales de la época, Alessandri e Ibáñez, que parecían transitar de extremo a extremo del espectro político dependiendo de las circunstancias. Ese fue el país que recibió Aguirre Cerda, un país en medio de una crisis total. Como si fuera poco, el 24 de enero de 1939, apenas instalado el nuevo Gobierno, ocurre el terremoto de Chillán, en que murieron decenas de miles de personas y

que devastó el sur de Chile. El presidente Aguirre Cerda enfrentó este colosal desafío con lo que había estudiado por años. Impulsó la reconstrucción con un agresivo programa de obras públicas y construyó meticulosamente la capacidad estratégica industrial y empresarial del Estado, como hemos discutido en capítulos anteriores. Además, junto a su ministro de salubridad Salvador Allende, comenzó la construcción de un sistema nacional de salud como, también, discutimos antes en este libro. Pero además, se volcó hacia la construcción de un sistema de educación pública. Pedro Aguirre Cerda era un profesor y sabía lo que sabe todo verdadero profesor, que el desarrollo de un país sólo se puede construir desde el saber, el conocimiento, la razón, el arte y la cultura. Sabía que no bastaba con tener élites ilustradas insertas en las comunidades intelectuales y científicas mundiales. Sólo si un porcentaje significativo de la población se educaba y accedía al conocimiento, podía producirse un desarrollo económico y político como el que se deseaba. En Chile, hoy, tenemos una crisis política comparable a la de 1938. Con la pandemia, tenemos una debacle humanitaria y económica de escala similar a la del terremoto de 1939. Nuestro sistema de educación pública está en declinación y los colegios privados más destacados, sabemos por estudios comparados, tienen rendimientos y desempeños educativos poco halagüeños si se compara internacionalmente. Si bien nuestras mejores universidades logran competir internacionalmente, los indicadores nacionales de analfabetismo funcional adulto siguen estancados en niveles inaceptablemente altos. Nuestro sistema de capacitación y entrenamiento de trabajadores es reconocido como deficiente por moros y cristianos. No es sorprendente, entonces, que nuestros niveles de productividad declinen, como lo hemos discutido anteriormente en este libro. Viene la era y la sociedad conocimiento. Queremos ser parte de ella. ¿Qué hacemos? Pedro Aguirre Cerda, el 21 de mayo de 1939, en su discurso frente al Congreso: Gobernar es educar, y con ese firme concepto aprovecharé toda la fuerza de que

el Estado pueda disponer para despertar el espíritu constructivo de organización y perseverancia que tanto necesita la colectividad nacional. Y rectificaré el abandono en que se ha desarrollado la educación pública que nos ha legado un considerable porcentaje de analfabetos en una época en que el adulto interviene en sindicatos, asociaciones y otras múltiples actividades que requieren cultura y comprensión patriótica. Hay que proteger al productor. Pero como tal no se entiende al que coloca su capital e interés para permanecer personalmente inactivo, o al que especula con la ignorancia y la miseria. Es deber de él trabajar en la sagrada contribución que todo individuo consciente de sus deberes ha de prestar a la colectividad en forma directa y personal. Y procuraremos beneficios exclusivos a todos los elementos sociales que ofrendan ese tributo a la patria, ya sea un humilde obrero o el más elevado investigador científico. El trabajo es indispensable a la salud física, moral e intelectual del ciudadano y os pediremos que establezcáis el derecho al trabajo como corolario de la obligación de trabajar. Así lo pensaba y lo decía Don Tinto: gobernar es educar.

Conclusión

Chile, un caso de desarrollo... posible

La frase “nunca desperdicies una crisis” se atribuye originalmente a Winston Churchill. Expresa una realidad inmensa, que conoce cualquier lector de historia: el cambio, para que ocurra, necesita de problemas, conflictos y líos. Las sociedades solo se reforman si es que sienten que están en problemas y que necesitan esos cambios. El éxito engendra el estancamiento y la comodidad fecunda el conservadurismo; la crisis, en cambio, engendra la evolución y la transformación. Como hemos discutido a lo largo de este libro, Chile enfrenta un momento muy particular en que puede convertir amenazas en oportunidades y desafíos en piedras fundacionales de su nueva estrategia de desarrollo económica, social, cultural y política.

Ahora, nada de lo que hemos discutido va a ocurrir sin una estrategia de desarrollo que:

(a) Recupere el rol estratégico del Estado, esto es, supere el concepto extremo de rol subsidiario imperante en la Constitución e institucionalidad.

(b) Radicalmente reforme la ética y la práctica política y pública, para que ese mayor rol del Estado sea legítimo y creíble ante la ciudadanía.

(c) Fomente pactos de desarrollo entre el Estado, empresas, sindicatos y

comunidades, para lo cual debe reformarse el sistema de evaluación ambiental y superarse el código del trabajo vigente, con sus sesgos simultáneamente antisindicales y antinegociación.

(d) Haga apuestas estratégicas nacionales, activando el rol de las empresas públicas y universidades del Estado.

(e) Sea trabajada conceptual y comunicacionalmente por una coalición amplia de centroizquierda, para que sea entendida, compartida y respaldada por mayorías ciudadanas y electorales.

No es poca cosa, lo sé, pero tengo la convicción de que es el camino a seguir.

Algunos elementos concretos que esta estrategia podría tener, son los siguientes:

i Apostar por nuestro liderazgo en la creación de mercados de recursos naturales trazables y certificados, que premian a países que producen en forma ética, responsable y sustentable siguiendo el modelo piloteado con la iniciativa Cobre Verde. La única forma de que nuestra aspiración de crecimiento sea compatible con nuestra aspiración democrática, ambiental y social, de que la economía que queremos sea compatible con el país que queremos (más justo, igualitario y sustentable), es que esos atributos formen parte de la propuesta de valor de las empresas. Esto inevitablemente va a ocurrir, la única pregunta es si seremos líderes o seguidores. Pega para los ministerios de Economía, Minería y Agricultura.

ii Apostar por nuestro liderazgo en la creación de un mercado global de energía solar, invirtiendo en una cartera de tecnologías de baterías mayoristas

exportables y sistemas de almacenamiento transables (hidrógeno, arsénico, litio, etcétera), de modo que quedemos posicionados para liderar y capitalizar al máximo esas tecnologías cuando sean competitivas y nos puedan habilitar como exportador mayorista energético. Estas apuestas las deben hacer consorcios público-privado-universitarios, intencionados estratégicamente. Pega para los ministerios de Economía, Ciencia y Energía; también para la Corfo.

iii Apostar a la generación de un sistema de cuencas públicas de agua desalinizada que apalanquen la inversión en desalinizadoras y habilite el a más agua a consumidores minoristas, diluyendo los costos fijos entre los grandes consumidores industriales, mineros y agrícolas. Esto implica establecer acueductos públicos de transporte mayorista de agua en cada cuenca, a las cuales contribuyan desalinizadoras río abajo y desde los cuales compren privados o reciban derechos, subsidiados o gratuitos las comunidades río arriba. Esto puede servir como modelo de expansión de la frontera agrícola en el norte, al estilo de lo que ha ocurrido en Israel⁷ , y también podría ayudarnos a resistir su retroceso en la zona central. Pega para el mop y el Ministerio de Agricultura; aunque un proyecto de esta escala y ambición transformadora probablemente amerita la creación de un Ministerio del Agua.

iv Apostar a convertirnos en líderes mundiales de electrificación solar de transporte urbano y calefacción eléctrica solar. Esto, además, ayuda a limpiar el aire de las ciudades, atrae inversiones significativas, empleo y apalancamiento de la revolución solar que ya estamos viviendo en el Atacama y la revolución eólica en el Pacífico, que vendrá con la aparición (y funcionamiento) de las tecnologías de turbinas eólicas flotantes de altamar. Pega para los ministerios de Energía y Transporte, además del mop.

v Apostar a convertirnos en una potencia turística, de modo que esfuerzos de conservación, limpieza y restauración natural sean parte del modelo de desarrollo y empleo, y no al revés. Aquí capitalizaríamos una enorme ventaja comparativa potencial. Una meta podría ser llegar a un 10 % de empleo en este sector. Tiene la gracia, además, de ser un tipo de empleo resistente al cambio

tecnológico; pero requiere esfuerzos de inversión importantes en educación, idiomas, cultura, soterramiento de cables, eliminación sustentable de basuras, erradicación de carteles en carreteras, etcétera. Pega para el mop, el Ministerio de Economía y la Corfo.

vi Apostar a convertirnos en potencia universitaria y tecnológica regional y una potencia global en educación superior en idioma español. Un objetivo que nos podríamos colocar es buscar hacer crecer al doble nuestro sistema de educación superior (con estudiantes extranjeros), para así apalancar un aumento significativo de nuestra investigación científica. Para esto hay que adaptar nuestras universidades a las necesidades educativas de la región y el mundo de habla hispana, abrazar el potencial de las tecnologías de educación remota que hemos aprendido a usar en pandemia, dejar de mirarnos el ombligo y apalancar una industria que facilite y abarate la llegada de estudiantes extranjeros para formar parte y enriquecer nuestra política de campus, parques industriales y tecnológicos, barrios universitarios y ecosistemas de innovación en torno a las grandes universidades chilenas. Pega para los ministerios de Educación y Ciencia.

vii Apostar a convertir a todas las empresas del Estado en apalancadoras tecnológicas, con modelo de innovación abierta y gobierno corporativo ensayado en Codelco Tech, que aumenten la cantidad y calidad de proveedores tecnológicos, e incentivar a las empresas privadas a que sigan el mismo modelo. Esto para llegar a triplicar la escala y el gasto de nuestra inversión en i+d (pasar de abajo del 1 % a la cercanía de 3 % del pib). Pega para los ministerios de Ciencia y Economía.

viii Apostar a que todas las universidades públicas o de espíritu público, centros de formación técnica públicos y potencial sistema de politécnicos, establezcan un sistema de campus, barrios universitarios y parques industriales, científicos y tecnológicos para que se instalen empresas con vocación tecnológica y orientación hacia la sustentabilidad, con modelos productivos que generen una mayor y mejor interacción con científicos, pero también con estudiantes, a través

de modelos educativos prácticos, basados en el modelo alemán de estudiantes aprendices. Pega para los ministerios de Educación y Ciencia.

ix Apostar a convertirnos en líderes mundiales de sustentabilidad y electrificación del transporte dentro de nuestras ciudades e interurbano. Esto implica una aceleración en la construcción de líneas de los sistemas de metro y trenes urbanos, en las diferentes ciudades donde existe, aceleración en electrificación de buses, masificación del a ciclovías y bicicletas eléctricas, construcción masiva de sistemas de guarderías de bicicletas y diseño de una red logística que permita a las personas efectivamente viajar combinando bicicleta, scooter, metro y bus eléctrico. Podríamos incluso apostar hacia sistemas de ferrocarriles públicos de alta velocidad, basados en energía solar, que reduzcan el transporte interurbano basado en combustión. Reconociendo el carácter deficitario de muchos de estos proyectos (natural por las externalidades positivas nacionales y globales que generan), debiéramos proponer una iniciativa de financiamiento internacional contra pagos futuros de subsidios contingentes a desempeño de los proyectos (siguiendo el modelo de bonos de impacto social). Con el mercado contemporáneo de bonos verdes y créditos verdes, que hoy existe y que generalmente moviliza fondos abundantes que andan a la busca de este tipo de proyectos, es altamente probable que se consiga bastante financiamiento. Pega para el mop y los ministerios de Transportes y de Hacienda.

x Apostar a convertirnos en un centro de servicios financieros regionales, con enfoque en inversiones de impacto social y ambiental, en que la responsabilidad forma parte central del modelo de negocios. Entendiendo que no tenemos la escala de economía para disputar a São Paulo ser el centro financiero de América del Sur, sí podemos aspirar a dominar un nicho financiero específico que sabemos, además, irá creciendo en el tiempo y que requiere, para ser creíble, un atributo que Chile todavía tiene: instituciones que, comparativamente con la región y a pesar de todos los problemas, todavía tienen altos grados de credibilidad. Este proyecto de ser centro financiero de impacto social y ambiental podría tener consistencia con las demás transformaciones productivas que hemos discutido: apalancándolas pero también nutriéndose de ellas. Además, tal como ocurre con los parques y campus tecnológicos, esta expansión

del centro financiero es generadora de trabajo, por la vía de la presión de demanda de servicios y creación de trabajos que son relativamente inmunes a las tendencias de cambio tecnológico antiempleo que estamos viviendo (muy intensivos en servicios personales). Pega para los ministerios de Hacienda y Economía.

Estas diez apuestas requieren, como hemos discutido, muchas condiciones habilitantes: la nueva Constitución, la reforma corporativa y ética de las empresas, la reforma del Estado, la reconstrucción de la educación escolar, la reforma del código del trabajo, la reforma de la educación superior, una reforma tributaria estructural y una expansión muy significativa del gasto social.

A esto me refiero con estrategia de desarrollo, por si acaso.

¿Es ambicioso? Sí, claro.

¿Es idealista? Algo.

¿Está libre de riesgos, incertidumbres y preguntas? No, de ninguna manera.

¿Van a resultar todas las apuestas? No pues, nunca resultan todas. Así funciona la innovación: con una cartera de apuestas y bajo el entendido de que, de una variedad de apuestas, resultan algunas que “pagan” por las que fracasan. Además, en el proceso se aprende y se descubre que hacer, que no hacer y que otras opciones y oportunidades hay que no se nos ocurrieron al principio.

¿Es neoliberal? No, recupera el rol estratégico del Estado y pretende hacer compatible la economía que queremos con la sociedad igualitaria a la que aspiramos. Reposiciona al centro de la estrategia de desarrollo la equidad y la sustentabilidad. Restablece el protagonismo de los sindicatos, las universidades y las comunidades en el proceso de desarrollo. Direcciona los beneficios para empresas a aquellas alineadas con la orientación estratégica nacional.

¿Es estatista? Tampoco, involucra el apalancamiento de una enorme cantidad de inversión privada y, una vez demarcada la orientación estratégica, deja espacio abierto para el emprendimiento privado, su creatividad, su fuerza y su energía.

¿Tiene que ser exactamente como se propone en este libro? No pues. Obviamente, de ocurrir algo por el estilo, será diferente, ya que de implementarse será resultado de una conversación pública y un proceso político complejo e intrincado.

¿Es posible? Veamos qué pasa. Ciertamente no será posible si nadie lo propone y defiende.

Además, ¿qué mejor momento para proponer cambios que ahora, cuando se extiende una creciente insatisfacción con respecto al desempeño económico y una inquietud por la crisis ambiental?

Nunca desperdicies una crisis.

Discutimos antes la obra clásica de Aníbal Pinto Santa Cruz Chile, un caso de desarrollo frustrado. Hablamos de cómo Pinto se anticipó en casi medio siglo a las trampas de pobreza e ingreso medio que hoy abundan en la literatura de

economía del desarrollo.

¿Chile puede volver a caer en lo mismo? Sí, claro... y muchas de las cosas que estamos viendo en el país indican nuestra propensión a ello.

¿Es inevitable? No.

Depende de nosotros dar a Chile una nueva estrategia de desarrollo y hacer que, en esta vuelta, Chile no vuelva a ser un caso de desarrollo frustrado, sino que siga la senda de un caso de desarrollo... posible.

Referencias

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Otros títulos de la colección

¹ “Crowding out” (efecto desplazamiento) se refiere al fenómeno en el cual la capacidad de inversión de las empresas de un país se reduce debido a una mayor deuda pública por parte del Estado. El mecanismo para ello es que este aumento de deuda implica que los prestadores pedirán una mayor tasa de interés para los créditos de todos los agentes del país, no solo del Gobierno, haciendo más difícil el financiamiento de proyectos privados.

² “Picking the winners” (escoger a los ganadores) es un anglicismo de uso coloquial entre economistas que refleja la creencia que existe de que el Estado, al hacer política de desarrollo productivo (o política industrial, como se decía antes), inevitablemente escogerá peor que el mercado las empresas que deben prevalecer y cuáles cerrar. Ello limitaría la eficiencia de la competencia económica.

³ “Rent seeking” (búsqueda de rentas) se refiere a una estrategia de inversión en donde se busca aumentar el patrimonio propio solo capturando rentas, sin crear nuevo valor para la economía. Un ejemplo clásico de ello son rentas obtenidas por poseer un recurso que nadie más posea (o que a nadie más le haya sido entregado). Muchas veces se usa esta expresión para describir el comportamiento de privados que a través del lobby, el tráfico de influencias o la corrupción logran prebendas del Estado que generan esas rentas. Más adelante en este libro identificaremos dos tipos distintos de rentas: buenas y malas; estas serían malas.

⁴ “Special interests” (intereses especiales) es un anglicismo usado en la economía, pero también en la política anglosajona para describir grupos de presión que buscan afectar el comportamiento del Estado, sus leyes, políticas o

decisiones de gasto, con el objetivo de favorecer sus intereses como grupo. Implícitamente la expresión distingue los “intereses especiales” del “interés público”.

⁵ En el lenguaje de las finanzas públicas, la “expansividad” del gasto fiscal se refiere al incremento significativo del gasto público. Por lo general, se dice que el gasto público es “expansivo” cuando su incremento es suficientemente grande como para tener efectos sobre las variables macroeconómicas: el crecimiento, el empleo, la tasa de interés, el tipo de cambio, la inversión, etcétera. Mucho de la macroeconomía fiscal se dedica a estudiar el efecto que tienen variaciones en el gasto fiscal (expansivas o contractivas) sobre otras variables económicas como la inversión (ej. a través del crowding out) o la deuda.

Karl Popper (1902-1994) fue un filósofo austriaco que, entre otras teorías, propuso el método de falsación empírica (o falsacionismo), como una forma de entender el método científico y de discriminar entre proposiciones científicas y no científicas. El método consiste en que toda proposición científica debe ir acompañada de un método para “falsearla”, esto es, para demostrar que no es correcta. Las proposiciones “vigentes” superarían esas pruebas. Esta teoría es central para el método científico en la medida es que ninguna teoría vendría a ser absolutamente verdadera, sino que se encontraría en estado constante de “no refutada”. De hecho, en la econometría, que es la disciplina estadística que usamos los economistas, cuando una hipótesis es rechazada por un test estadístico, se dice que la hipótesis “se rechaza”, mientras que si el test es superado se dice que la hipótesis “no se puede rechazar”. El libro en que Popper trata este concepto es La lógica de la investigación científica (1934).

⁷ Slavoj Žižek (1949-) es un filósofo y crítico cultural esloveno que se caracteriza por utilizar extractos de la cultura pop, como películas u obras literarias, para tratar temas complejos de sociología y sicoanálisis. En sus escritos discute, frecuentemente, el concepto de ideología pero, además, tiene un

libro completo dedicado a tratar el concepto: El sublime objeto de la ideología (1989).

⁸ El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad propuesta por el estadístico italiano Corrado Gini (1884-1965). Su principal aplicación es para medir desigualdad en materia económica, pero también, para evaluar la dispersión de datos de otras disciplinas como la ingeniería o las ciencias biológicas.

El artículo original en que Kuznets expuso su teoría de la U invertida se llama “Economic Growth and Income Inequality” y se encuentra publicado en el American Economic Review de marzo de 1955. Sin embargo, desde entonces se han publicado múltiples estudios que prueban esta hipótesis sometiéndola a diferentes métodos empíricos, bases de datos, grupos de países y periodos históricos. Para una mirada más contemporánea del concepto recomiendo “The Political Economy of the Kuznets Curve” de Daron Acemogˇlu y James Robinson publicado en el Review of Development Studies el año 2002, Inequality and Growth in a of Countries de Robert Barro publicado en el Journal of Economic Growth el año 2000 y, particularmente, el tratamiento que le da Thomas Piketty en su libro El Capital en el siglo xxi del año 2013 en que explica como las dinámicas distributivas del capitalismo financiero contemporáneo han tendido a hacer desaparecer la U de Kuznets.

¹ En economía del crecimiento decimos que una industria es intensiva en capital cuando para producir un bien se requiere una gran cantidad de inversión en maquinaria e infraestructura en relación en la inversión de otros factores productivos (como la mano de obra). Un caso particularmente marcado de ello es la industria minera. Del mismo modo, un sector intensivo en trabajo requiere más mano de obra que capital. Un caso podría ser la industria de servicios profesionales, por ejemplo, cuando uno contrata un contador o una abogada.

¹¹ Daron Acemogˇlu (1967-) es un economista turco que ha realizado significativos aportes a la literatura en economía política. Junto con James Robinson ha desarrollado importantes investigaciones dentro de las que se encuentran algunos libros muy destacados y recomendables como: Economic Origins of Dictatorship and Democracy (2006), Why Nations Fail (2012) y The Narrow Corridor (2019). En todos estos trabajos analizan determinantes de desarrollo para distintas sociedades, enfatizando el rol central que tienen las instituciones para el desarrollo económico de un país.

¹² James Robinson (1960-) es un economista y cientista político inglés dedicado a la investigación sobre desarrollo económico y político de largo plazo. Se ha especializado en el África subsahariana y en Latinoamérica, con un particular interés y conocimiento de la historia chilena.

¹³ La trampa de ingresos medios sostiene que los países pobres que alcanzan un nivel de desarrollo medio gracias a sus ventajas competitivas en alguna industria (principalmente exportadora), tienden a estancarse por dos razones: la primera, debido a que se vuelven menos competitivos en la medida en que sus salarios debieron aumentar por consecuencia de su desarrollo, y la segunda, debido a que no han podido (o querido) desarrollar industrias con mayor valor agregado. El término ha sido discutido ampliamente y usado frecuentemente por el Banco Mundial a partir del trabajo de Gill y Kharas (2007). Tiene relación con otro concepto de desarrollo económico conocido como la “enfermedad holandesa” y que fue acuñado en los años setenta por la revista The Economist para explicar la declinación que había ocurrido en varios sectores económicos en Holanda con posterioridad al descubrimiento de petróleo frente a sus costas y como resultado de las alzas salariales que la industria petrolera causaba y que dejaban al resto de la economía en una posición no competitiva. También es un concepto que se ha estudiado en extenso para diferentes casos, periodos y bases de datos.

¹⁴ Aníbal Pinto Santa Cruz (1913-1996) fue un economista chileno que dentro de su vida profesional dirigió distintos proyectos de investigación económica en la Universidad de Chile, Cepal y Cieplan, entre otras instituciones. Su trabajo más reconocido es Chile, un caso de desarrollo frustrado (1959) en donde sostiene que durante su primer siglo Chile tuvo condiciones favorables para el crecimiento económico, pero que sin embargo el país nunca pudo liberarse de su estructura de desarrollo económico limitada a la monoexportación.

¹⁵ Este indicador compara los ingresos del 40 % más pobre con los del 10 % más rico. Ha sido incorporado por el Índice de Desarrollo Humano (idh) de la onu y la oecd, entre otras instituciones, como una de sus mediciones de desigualdad.

¹ La carga tributaria puede ser definida como la fracción que significan los impuestos sobre el total de ingresos de la población del país, sean empresarias o trabajadores, niños o jubiladas. Si una carga tributaria es de 20 % del pib, quiere decir que del total de ingresos del país, los impuestos representan un 20 %.

¹⁷ Distintas instituciones como la ocde y el Banco Mundial a través de los Worldwive Governance Indicators, han posicionado al Gobierno de Chile dentro de los primeros lugares en cuanto a su eficiencia y control de la corrupción. El último reporte de 2019, posiciona a Chile en el percentil 82 en cuanto la efectividad del Gobierno, y percentil 83 en cuanto al control de la corrupción. Estar en cualquier percentil superior al 80, significa que eres del 20 % mejor de los países en ese ranking.

¹⁸ Esto es, medir el impacto de cada peso adicional gastado por el Gobierno en la

reducción de la desigualdad. En esta tarea hay cientos de microeconomistas, quienes continuamente evalúan reformas importantes para sugerir (o no) su continuidad y ampliación. La mayor limitante suele ser la disponibilidad de datos suficientemente precisos o “granulados” para percibir los cambios inducidos por las políticas.

¹ La ganancia de capital, entendida como las rentas obtenidas por la venta de activos intangibles como acciones, bonos, entre otros, en Chile se encuentra exenta de impuesto a la renta. El objetivo de la exención, cuando se implementó en 2001, era aumentar la participación, la profundidad y la liquidez en el mercado de capitales chileno (Agostini, 2014). Dos décadas después de esa reforma, existe un debate sobre si se justifica o no la mantención del incentivo. Lo que es claro es que a nivel mundial de países desarrollados, este tipo de rentas está afecta impuesto.

² La Cepal (2016) mostró que el decil más alto de Chile pagaba lo equivalente al 7 % de tasa efectiva de impuesto a la renta.

²¹ Agostini, Engel, Repetto y Vergara (2018) evidenciaron que aquellos individuos que tributan bajo regímenes especiales (principalmente los de renta presunta) son principalmente contribuyentes de altos ingresos. El 30 % de los contribuyentes del top 0.1 % más rico posee al menos una empresa que tributa bajo algún régimen especial, y la mitad de todas las utilidades generadas por empresas que se acogen a estos regímenes pueden ser atribuidos al 1 % más rico de la población.

²² Rodrigo Vergara y Álvaro Cordero (2020) indican, luego de analizar la implementación de impuestos a la riqueza en países europeos, que este impuesto no ha sido efectivo en países que lo han implementado, aduciendo su bajo nivel

de recaudación versus su alto costo istrativo de implementarlo.

²³ Con transacciones de características “inmóviles” nos referimos a que, por ejemplo, la herencia o el capital inmobiliario tienen su origen en transacciones particulares (el monto efectivo de herencia, o la compra de una propiedad), por ello es más fácil de calcular el impuesto de manera directa. Además son impuestos que se graban a transacciones de activos que involucran la residencia de personas, lo que hace más fácil la fiscalización tributaria. No así, por ejemplo, la riqueza, que podría cambiar cada día dependiendo de la extensión y diversidad del portafolio de algún contribuyente, lo que hace mucho más costoso el saber cuánto es el impuesto a cobrar.

²⁴ David Ricardo (1772-1823) fue un economista clásico inglés quien fue pionero en la macroeconomía moderna por sus estudios sobre las relaciones de comercio internacional. Su principal obra fue Principios de economía, política y tributación en donde presentó sus ideas de ventaja comparativa y los beneficios del comercio, las cuales están vigentes hasta el día de hoy y son parte del estudio de macroeconomía internacional.

²⁵ La ventaja comparativa es aquella que tiene una persona o país en la producción de un bien en concreto si el costo de producir una unidad adicional de ese bien, comparado con el costo de producir otro bien, es menor que para otra persona o país (The Core Team, 2017). Bajo este principio Ricardo sostenía que los países deben especializarse en la producción de bienes y servicios para los que tienen una ventaja comparativa, lo cual generaría beneficios para todas las partes.

² La equivalencia ricardiana sostiene que, bajo supuestos exigentes, no es relevante para efectos de la demanda agregada si un mayor gasto del Gobierno

es financiado por deuda, o aumentando los impuestos. Esto debido a que un aumento de deuda es visto por los hogares como una futura alza de impuestos, por lo que la respuesta sería igual a si les hubieran subido los impuestos. Esta teoría fue profundizada luego por Robert Barro (1974) y ha sido resistida por economistas keynesianos, y de hecho la evidencia empírica es discutible, pero es cierto que, por ejemplo, países con mayores deudas de Gobierno son también países con relativamente mayor nivel de ahorro por parte de los hogares, lo que sugiere que algo de sentido puede haber tras la hipótesis.

²⁷ Piero Sraffa (1898-1983) fue un economista italiano que profundizó los estudios de economía clásica, buscando los puntos débiles de teorías propuestas por Pigou, Walras, Marshall, Hayek, entre otros. Su obra Producción de mercancías por medio de mercancías (1951) se indica como uno de los principales textos teóricos de economía matemática del siglo xx. Su rescate de las contribuciones de David Ricardo se encuentra en sus anotaciones a los escritos del economista clásico disponibles en The Works and Correspondence of David Ricardo de 1960.

²⁸ Esto se refiere a la capacidad de endeudamiento del Gobierno para financiar un mayor gasto público, el cual debe estar siempre calzado con un mayor nivel de impuestos en el largo plazo, para evitar que el país entre en default. Por lo general, cuando se analiza la solvencia de un país o su Estado, se comparan los gastos de largo plazo con las fuentes de financiamiento permanentes. Si eso se encuentra “calzado”, es menos problemático que se produzca un “descalce” en el corto plazo en que el país necesite pedir prestado. Es menos problemático porque los mercados saben que, en el largo plazo, el país tiene como pagar.

² Esta sección usa textos de una columna anterior llamada “La trampa de la rana” publicada en la Revista Economía y istración, Mirada fen; septiembre/octubre 2019, Nº 175, págs. 12-15.

³ El Índice Mensual de Actividad Económica es una estimación que resume la actividad de los distintos sectores de la economía en un determinado mes, a precios del año anterior. Su valor interanual constituye una aproximación de la evolución del Producto Interno Bruto (definición del Banco Central de Chile, 2020).

³¹ Naturalmente el crecimiento de la economía en un periodo de cuatro años será mayor que en un periodo de un año. Por eso, si sumamos cuarenta y ocho meses y los comparamos con los cuarenta y ocho meses anteriores casi siempre entregará tasas de crecimiento mucho más altas que el cálculo de doce meses. La tasa de crecimiento de esos cuatro años es la composición (la multiplicación) de las cuatro tasas de crecimiento anual. Por eso, si se toma la raíz cuarta, se encuentra la tasa anual promedio.

³² La productividad media laboral es el resultado de dividir la cantidad producida (pib) entre el número de unidades de trabajo empleadas (para mayor precisión el número de horas trabajadas por todos los trabajadores y trabajadoras que hay en Chile). Esta medida de productividad puede caer si el producto no aumenta pero sí la masa de trabajadores y las horas que proveen o porque el país crece menos que esa masa de horas laborales.

³³ La deuda externa bruta del Gobierno es el monto de las deudas contraídas por el Gobierno chileno con prestatarios no residentes en Chile. Se diferencia de la deuda externa neta que sustrae los activos externos que tiene el Estado (los fondos soberanos). La deuda neta muestra cuánto quedaríamos debiendo si es que usáramos los fondos soberanos para pagar toda la deuda bruta posible.

³⁴ En Chile, el cálculo del pib tendencial es central para definir, por ejemplo, el presupuesto de la nación, ya que se supone que se debe cumplir una regla de balance estructural que ordena las finanzas públicas ajustándolas por el ciclo económico. La idea es tener una medida de las finanzas públicas “permanentes” en vez de que esté sujeta a coyunturas o shocks de corto plazo. Este tipo de políticas contribuyen a la idea de que Chile es un país serio y macroeconómicamente estable porque indican que nuestras políticas económicas se rigen por el principio de que gastos permanentes se deben financiar con ingreso permanente. Durante mucho tiempo fuimos líderes internacionales en ello; lamentablemente, en años recientes hemos perdido sistemáticamente la disciplina fiscal estructural.

³⁵ La clasificación de riesgo internacional es una nota (como en el colegio) que coloca una institución clasificadora independiente y que resume la capacidad de pago de deuda de un país. En general, pero dependiendo de la clasificadora, estas notas toman letras en donde aaa es la más alta calificación, y e es la peor, de imposible cobro. Chile hoy tiene (tomando como referencia a la clasificadora Standard & Poor’s una A, Canadá tiene aaa (la máxima), Argentina tiene ccc+ (mala). Las agencias clasificadoras de riesgos sufrieron un deterioro importante en su prestigio durante la crisis subprime debido a escándalos que revelaron que vendieron buenas calificaciones a bancos que buscaban vender activos de mala calidad (parecido a cuando un profesor o un ayudante se corrompe vendiendo notas por plata). A pesar de ello tienen un enorme rol pues existen leyes en los países desarrollados que permiten que ciertos fondos (por ejemplo los fondos de pensiones) solo puedan invertirse en activos que tengan de cierta calificación para arriba. Esto es, si uno cae en la calificación, hay menos inversionistas internacionales que pueden invertir en tus activos. Y claro, también habrá menos que quieran hacerlo.

³ Robert Solow (1924-) es un economista estadounidense que se ha dedicado a la investigación sobre los determinantes del crecimiento económico. Una de las principales teorías de crecimiento lleva su nombre y es enseñado en escuelas de economía de todo el mundo. Es uno de los profesores emblemáticos del mit, donde estudió el autor de este libro que alcanzó a tener algunas pocas, pero

entretenidas clases y seminarios con él cuando visitaba la facultad desde su retiro.

³⁷ Esto es conocido en economía como convergencia absoluta, en que asumimos que todos los países tienen las mismas condiciones estructurales pero parten de diferentes niveles de desarrollo. Por cierto que no es un supuesto realista, por lo que existe una variante conocida como convergencia condicional, que nos dice que en realidad los países tienen condiciones tecnológicas, culturales e institucionales diferentes, que hacen que no vayan a converger al mismo nivel de desarrollo. O sea, a pesar de que son pobres, están muy cerca de los niveles de desarrollo que pueden alcanzar dadas esas condiciones estructurales. Esto explica por qué, a pesar de que muchos países son pobres, no crecen tanto como uno esperaría bajo convergencia absoluta (y otros sí).

³⁸ Esta cifra corresponde al gasto total en investigación y desarrollo llevado por empresas, institutos de investigación, universidades y Gobierno, dividido por el pib ppp usando precios de 2010. Estos datos fueron extraídos de la ocde (2020).

³ Para profundizar en este interesante proceso público-privado se sugiere revisar Hosono, A.; Lizuka, M.; Katz, J. (2016). Chile’s Salmon Industry: Public Challenges in Managing Public Goods.

⁴ Como puerta de entrada a los escritos de Graciela recomiendo “Australia y Nueva Zelanda: la innovación como eje de la competitividad” publicado en la Serie Comercio Internacional de la Cepal en 2006; el reporte “Alianzas públicoprivadas para una nueva visión estratégica del desarrollo” de 2009, que coautoreó con Robert Devlin y que publicó la Cepal y el libro Breeding Latin American Tigers: Operational Principles for Rehabilitating Industrial Policies que publicó con el mismo coautor en 2011.

⁴¹ La encíclica Rerum Novarum fue promulgada por el papa León xiii en 1891 como una carta a todos los obispos sobre las condiciones de las clases trabajadoras. En ella, el papa se mostraba a favor del derecho de formar sindicatos, al mismo tiempo que defendía el derecho a la propiedad privada. Se considera esta carta como uno de los principales orígenes ideológicos de la democracia cristiana y como pieza clave de la doctrina social de la Iglesia.

⁴² “El florero de Llorente” fue un acontecimiento ocurrido en julio de 1810 en donde un criollo colombiano, Luis de Rubio, pidió prestado un florero al español José González Llorente para la recepción de otro criollo que servía como alta autoridad del reino. El español rehusó el préstamo dado el origen criollo tanto de quien pedía el florero como del invitado, lo cual encendió una revuelta que desencadenó esa misma tarde el “grito de independencia” en la Plaza Mayor de Santa Fe en Bogotá, dando inicio al proceso independentista colombiano.

⁴³ Esta sección combina textos de dos columnas. Una publicada en The Clinic bajo el título “Gretanómics”, el 23 de septiembre de 2019, y otra publicada en El Mostrador el 25 de septiembre de 2019 bajo el título “Nunca desperdicies una crisis: calentamiento global y nueva estrategia de desarrollo”.

⁴⁴ Una externalidad es un efecto positivo o negativo de actividades y decisiones económicas como la producción y el consumo sobre otra persona o personas, que no se especifica como un beneficio o responsabilidad en un contrato. Se llama externalidad porque el efecto está fuera del contrato, es, literalmente, un efecto «externo» a la transacción económica entre agentes (The core Team, 2017).

⁴⁵ Arthur Pigou (1877-1959) fue un economista inglés cuyo trabajó cubrió diversas áreas, como economía del bienestar, ciclo económico, finanzas públicas, entre otras. A su nombre se encuentra lo que se conoce como corrección pigouviana de externalidades, planteado en The Economics of Welfare (1920) y que da sustento teórico a las políticas de corrección de externalidades negativas por medio de impuestos y externalidades positivas mediante subsidios.

⁴ Ronald Coase (1910-2013) fue un abogado y economista británico, reconocido en 1991 con el premio Nobel de economía por sus contribuciones en la literatura de costes de transacción y derechos de propiedad. En uno de sus principales trabajos, The Problem of Social Cost (1960), sugiere que los derechos de propiedad bien definidos pueden solucionar el problema de externalidades de manera privada, lo que años más tarde se conocería como el teorema de Coase.

⁴⁷ En Chile se fijó un precio de cinco dólares por tonelada de co², lo cual es ocho veces menor a lo que se recomienda para alcanzar las metas del Acuerdo de París. Este impuesto es pagado por generadoras de electricidad, pesqueras, productores de celulosa, entre otros. En 2017 el monto recaudado fue cercano a doscientos millones de dólares (García, 2018).

⁴⁸ El dilema del prisionero muestra que dos personas pueden no cooperar entre sí, incluso cuando ello va en contra del interés de ambas. Cada uno de los “jugadores” evalúa su mejor respuesta frente a todas las posibles estrategias del contrincante. Allí donde coinciden mejores respuestas, esto es, donde cada jugador está implementando la mejor respuesta a la estrategia del otro jugador, se dice que el juego se encuentra en un equilibrio de Nash (en honor al Premio Nobel de economía de 1994 John Nash). El dilema del prisionero es una situación en que el equilibrio de Nash es peor que otra combinación de estrategias donde ambos jugadores estarían mejor (The core Team, 2017).

⁴ Un modo de producción autárquico ocurre cuando se utilizan los factores productivos de un mismo lugar o país para producir un determinado bien, esto es, cuando no hay comercio e intercambio internacional, cuando un territorio pretende autosustentarse. También se puede usar la expresión autarquía para describir la situación de un individuo o una familia que produce y consume aislada de la sociedad.

⁵ En julio de 2019, cerca de diecisiete mil trabajadores de las cinco cadenas de Walmart, paralizaron debido, entre otros temas, a la instalación de máquinas de autoservicio y robots. En ese tiempo el sindicato estimaba que cerca del 50 % de los empleos de reponedores podría ser sustituido.

⁵¹ En 1997, luego de varios años intentando mantener vivos los yacimientos de carbón de Lota, la Empresa Nacional del Carbón (Enacar) puso término a la operación de las minas Lota y Schwager, lo cual significó un gran perjuicio para cientos de trabajadores de la zona de Lota, frente a lo que el Estado diseñó distintos programas, como la construcción de un parque industrial y la capacitación a los mineros en otros oficios. No obstante, se considera que esos programas no lograron realmente solucionar la crisis en la zona.

⁵² Un sistema de ahorro apalancado consiste en la creación de distintos incentivos para el ahorro a la vejez. Ellos pueden ser, por ejemplo, el complemento del ahorro previsional voluntario por parte del Estado.

⁵³ El libro clásico de Mazzucato es El Estado emprendedor del 2013. También son recomendables su reciente Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism publicado este 2021, y el libro que editó junto a Michael Jacobs en 2016: Rethinking Capitalism: Economics and Policy for Sustainable and Inclusive Growth.

⁵⁴ Ha-Joon Chang ha estudiado con mucha profundidad la experiencia asiática de desarrollo y la economía política tras la política industrial implementada en esos países con tanto éxito. Su libro clásico, de carácter más académico sobre el tema, es The Political Economy of Industrial Policy de 1993. Son muy recomendables Globalization, Economic Development and the Role of the State publicado en 2003; The East Asian Development Experience: the Miracle, the Crisis, the Future de 2006 y Reclaiming Development: An Alternative Economic Policy Manual de 2004, que coautoreó con Ilene Grabel.

⁵⁵ Este es un equilibrio en el cual, a pesar de que cooperar iría en el interés de todas las partes, no cooperan, logrando un resultado subóptimo social.

⁵ Los problemas de agencia tienen su origen en las relaciones de agenteprincipal, en donde un actor económico (el principal) depende de la acción y decisiones de otro actor (el agente), con el que tiene un problema de información incompleta (no puede observar perfectamente su comportamiento o sus características). Lo anterior implica, usualmente, costos para el principal, que intenta minimizar esta asimetría de información con el agente, haciendo uso de mecanismos contractuales, de incentivo e institucionales para obligar al agente a revelar información clave. En muchos casos la solución al problema, que nunca es perfecta, se expresa en un contrato entre el agente y el principal. Es por ello que la teoría de agencia también se conoce como teoría de contratos.

⁵⁷ El caso Cupic consistió en un contrato de venta futura firmado por Codelco para asegurar la venta de mineral por quince años a una firma china. Esta operación, que buscaba asegurar un precio de venta cercana a 1 usd la libra, terminó siendo una mala decisión, en la medida que los precios subieron incluso por encima de tres o cuatro precios la libra, por lo que, al respetar el contrato, Codelco dejó de ganar varios miles de millones de dólares. Durante el periodo en

que el autor fue presidente de Codelco, se intentó renegociar este contrato con las contrapartes chinas, sin éxito. Se logró, eso sí, que aceptaran cerrar la filial localizada en un paraíso fiscal que contemplaba el contrato original y donde estaba radicada la transacción desde entonces.

⁵⁸ Esto debido a que actualmente la mayor producción de cobre fundido y refinado se realiza en China (cerca de un 60 %), cuya participación ha ido creciendo en el tiempo (si en 2010 China producía 4500 miles de toneladas de cobre refinado, en 2019 fueron 9500 miles de toneladas). Estas fundiciones son además superiores en eficiencia a las nuestras y, por ende, sobrevivirían a un alza en estándares ambientales globales que obligaría a las nuestras a cerrar. A esto hay que sumar la fundición que hacen algunas instalaciones alrededor del mundo en que empresas chinas o del Gobierno chino participan en la propiedad.

⁵ La lixiviación es un proceso en el cual los óxidos de cobre se convierten en sales solubles en medios acuosos, usualmente apilando el mineral y luego “lavándolo” con ácido. Esas soluciones son usadas para producir cátodos en las refinerías, a través de métodos de electroobtención. Se disponen alternadamente placas de plomo o de acero inoxidable, que se organizan como ánodos y cátodos conectados, formando un circuito en que la corriente entra por los ánodos y sale por los cátodos. El cobre se va concentrando en el cátodo, siguiendo la carga eléctrica. Estos procesos son más fáciles de realizar que la fundición, porque potencialmente son menos dañinos al medioambiente, ya que no producen contaminación gaseosa y, por ende, sus impactos son más fáciles de contener. Es por eso que se investigan técnicas para extender la lixiviación a todo tipo de minerales, incluyendo los sulfuros de cobre, que hoy se procesan en fundiciones.

El año 2012 se comprobó que el expresidente de la Comisión Nacional de Acreditación cobraba millones de pesos por otorgar acreditación (de cuatro a cinco años) a universidades privadas chilenas de discutible calidad.

¹ Un propedéutico es un curso de preparación preuniversitaria para que los y las estudiantes puedan presentarse a las pruebas de isión requeridas para el ingreso a la educación superior.

² El Pacyt es el Parque Científico y Tecnológico del Biobío, que busca constituir un espacio para que empresas e instituciones dedicadas a la ciencia y tecnología ejerzan investigación, desarrollo e innovación en noventa y una hectáreas aledañas al campus de la Universidad de Concepción. Es un proyecto que lleva algún tiempo desarrollándose y las obras de la primera etapa esperan entregarse durante este año 2021.

³ Antonio Gramsci (1891-1937) fue un filósofo y teórico marxista, reconocido por sus aportes en conceptos como “hegemonía cultural”, la cual describe cómo el Estado y la clase capitalista dominante usan instituciones culturales para mantener el poder en sociedades capitalistas. Fue uno de los fundadores del Partido Comunista Italiano. Fue perseguido y encarcelado por el régimen fascista de Benito Mussolini. En la cárcel elaboró los ensayos que fueron sacados de allí con la ayuda de Sraffa y que se publicaron, luego, bajo el título Cuadernos de la cárcel.

⁴ Hegel no es un filósofo de fácil lectura, por lo que se recomienda usar como puerta de entrada a su pensamiento a autores que hayan escrito sobre él. Los textos en que desarrolla el concepto de dialéctica son sus Lecciones sobre la filosofía de la historia universal de 1830 y Fenomenología del espíritu de 1807. Una forma entretenida de aproximarse a Hegel es a través de Slavoj Žižek, un filósofo que hemos mencionado en este texto, a través de su libro Menos que nada: Hegel y la sombra del materialismo dialéctico del 2013. Si se prefiere un camino más académico, pero introductorio, se sugiere la Introducción a la filosofía de la historia de Hegel de Jean Hyppolite de 1970.

⁵ El caso Corpesca fue un caso judicial de gran connotación pública, en el cual se demostró que la empresa Corpesca simuló la contratación de asesorías parlamentarias, para financiar el soborno de varios parlamentarios entre los años 2009 y 2013. El objetivo de los sobornos era asegurar que los intereses de la empresa se reflejaran en la Ley de Pesca que tramitaba el Congreso en esa época.

Para quien pueda darle curiosidad: los modelos estocásticos dinámicos de equilibrio general son una forma de modelar la macroeconomía y los cambios dinámicos que pueden afectar a varias variables como resultado de cambios o shocks en una de ellas. La gracia de estos modelos es que usan sistemas de ecuaciones complejos, que reflejan la estructura de la economía pero iten una volatilidad o riesgo constante, que está golpeando al sistema y que lo hace, por así decirlo, constantemente “vibrar”. Se usan mucho en los bancos centrales para estudiar y elaborar política monetaria.

⁷ El 12 de noviembre de 2019 se registró una huelga general y jornada de protestas a lo largo de todo el territorio nacional. Esa noche se registraron alguno de los eventos más violentos posteriores al estallido, registrándose ciento catorce saqueos y ataques a veinte cuarteles distintos. La expectativa era que el presidente de la República restableciera las medidas de excepción constitucional más duras, lo que podía generar un escalamiento del conflicto, desencadenando una crisis institucional y política aún mayor. Finalmente, en el discurso no se dijo básicamente nada, lo que abrió el espacio para una negociación política que condujo a la solución constituyente.

⁸ Thorstein Veblen (1857-1929) fue un economista estadounidense, crítico del capitalismo y de la economía clásica de su época. Es considerado como el padre fundador de la escuela de la economía institucional y de un enfoque en el que las

instituciones evolucionan de acuerdo con la dinámica de la cultura, la economía y la tecnología, emulando los mecanismos de la teoría de la selección natural. Su obra más importante, La teoría de la clase ociosa de 1899, hace una crítica descarnada a la estratificación social generada por el capitalismo de su época. Sus argumentos están emparentados con los mecanismos de “trampa de desigualdad”, que hemos discutido en este libro, y con el rol que tiene el privilegio en la crisis de nuestro proceso de desarrollo.

Karl Polanyi (1886-1964) fue un historiador económico austrohúngaro. Su principal trabajo fue La gran transformación, de 1944, en donde estudia los orígenes de las sociedades basadas en el mercado en Europa y acuña el concepto de “sociedad de mercado”, que comprende la economía de mercado, la cultura que se desarrolla en torno a ella y la estructura del Estado que la sostiene. El “substantivismo” propuesto por Polanyi propone que el concepto de “economía” tiene un sentido adicional al que es usado en la economía clásica y neoclásica (el estudio del uso de la racionalidad para la asignación de recursos escasos). La idea es que los individuos no necesariamente maximizan la utilidad, sino que se adaptan para sobrevivir a las condiciones existentes en su entorno que, en la actualidad, estarían definidas por una “sociedad de mercado”.

⁷ Israel es líder en cuanto al desarrollo de su industria agrícola, a pesar de que más de la mitad de su territorio es desierto.